انباشت قانون، تكثر نهادها و اختلال در حكمراني اقتصادي

يك بنگاه توليدي يا بازرگاني متوسط در ايران، براي ادامه حيات قانوني خود، ناچار است با شبكه‌اي متكثر از دست‌كم ۲۷ دستگاه و نهاد تعامل كند؛ شبكه‌اي كه نه يكپارچه است، نه پاسخگو و نه قابل پيش‌بيني. نتيجه، اقتصادي است كه نه با ريسك بازار، بلكه با نااطميناني حقوقي فرسوده مي‌شود؛ جايي كه قانون به‌جاي تضمين امنيت، خود به منبع تهديد بدل شده است. سال‌هاست كه تقريبا تمام كنشگران و صاحبنظران اقتصادي متفق‌القول هستند. مشكل اصلي اقتصاد ايران كمبود قانون نيست؛ وفور قانون است. قوانيني كه روي هم تلنبار شده‌اند، بدون آنكه پالايش شوند، نسخ شوند يا با يكديگر سخن بگويند. هر قانون آيين‌نامه‌اي زاده؛ هر آيين‌نامه ده‌ها بخشنامه؛ و هر بخشنامه، دري تازه براي مداخله. در چنين ساختاري، قانون به‌جاي آنكه «سپري براي فعال اقتصادي» باشد، به شمشيري بالاي سر او تبديل شده است. فعال اقتصادي نمي‌داند فردا كدام متن حقوقي عليه او فعال مي‌شود؛ قانون مصوب مجلس، تفسير يك اداره، يا دستورالعملي كه حتي منتشر هم نشده است. اين وضعيت، آنچه در حقوق كسب‌وكار «امنيت حقوقي» مي‌نامند، از ريشه مي‌خشكاند؛ امنيتي كه بدون آن، هيچ سرمايه‌اي - داخلي يا خارجي -  ماندگار نمي‌شود. يك بنگاه متوسط، ناچار است  همزمان پاسخگوي سازمان مالياتي، تأمين اجتماعي، اداره كار، وزارت صمت، شهرداري، استاندارد، محيط زيست، گمرك، بانك‌ها، تعزيرات و نهادهاي نظارتي متعدد باشد؛ نهادهايي كه نه هماهنگ‌اند، نه هم‌افق و نه مسوول پيامد تصميم‌هاي خود. هر كدام قانوني در دست دارند و تفسيري جداگانه. نتيجه، بنگاهي است كه انرژي‌اش نه صرف توليد، بلكه صرف دفاع دايمي از موجوديت خود مي‌شود. توليدكننده، وكيل نانوشته خود شده و كارآفرين، كارمند بروكراسي. مشكل در ايران اينجاست كه گويي قانونگذار به يك اصل نانوشته باور دارد: هر مساله‌اي، يك قانون جديد مي‌خواهد. اما تجربه نشان داده است كه انباشت قانون، نه تنها مساله را حل نمي‌كند، بلكه آن را پيچيده‌تر مي‌سازد. در بسياري از كشورها، قانون جديد بدون حذف قوانين قبلي معنا ندارد؛ اما در ايران، قانون تازه مي‌آيد تا روي قانون قديمي بنشيند، نه آن را اصلاح كند .

نتيجه، نظامي حقوقي است كه به‌جاي شفافيت، ابهام توليد مي‌كند و به‌جاي پيش‌بيني‌پذيري، غافلگيري.
نگاهي به تجربه كشورهاي همسايه و در حال توسعه نشان مي‌دهد كه مسير بهبود فضاي كسب‌وكار، از اصلاح نهادي و حقوقي مي‌گذرد، نه از تورم مقررات. به‌طور مثال در امارات متحده عربي، ثبت و آغاز فعاليت يك شركت كوچك يا متوسط، عموما از طريق يك پنجره واحد واقعي انجام مي‌شود؛ به‌گونه‌اي كه فعال اقتصادي با بيش از ۳ تا ۵ مرجع اصلي طرف نيست و اغلب فرآيندها زمان‌بندي مشخص دارند. اصل «سكوت دستگاه اداري به‌منزله موافقت» در بسياري از مجوزها پذيرفته شده و اختلافات اداري پيش از ورود به دادگاه، در مراجع شبه‌قضايي سريع حل‌وفصل مي‌شود.
حتي در عربستان سعودي، كه تا چند سال پيش به‌شدت بروكراتيك تلقي مي‌شد، ايجاد پنجره‌هاي واحد ديجيتال و ادغام نهادهاي صدور مجوز باعث شده زمان شروع كسب‌وكار و هزينه‌هاي حقوقي بنگاه‌ها به‌طور معناداري كاهش يابد.
تفاوت اصلي اما حقوقي است: در اين كشورها، اصل بر اعتماد به فعال اقتصادي و مسووليت‌پذيري نهاد اداري است؛ در ايران، اصل بر سوءظن و كنترل مستمر. در بسياري از كشورهايي كه مسير اصلاح فضاي كسب‌وكار را طي كرده‌اند، قانونگذار و نظام اداري بر يك فرض بنيادين استوارند: فعال اقتصادي، تا زماني كه خلاف آن اثبات نشده، قانون‌مدار و صالح تلقي مي‌شود. بر همين اساس، نهاد اداري موظف است تصميم خود را شفاف، مستند و در مهلت معين اتخاذ كند و در صورت تأخير، خطا يا تصميم نادرست، پاسخگوي پيامدهاي  حقوقي آن  باشد.
در مقابل، در ايران، ساختار حقوقي و اجرايي بر فرضي معكوس بنا شده است؛ فعال اقتصادي پيشاپيش در مظان اتهام قرار دارد و بايد به‌طور مستمر بي‌گناهي خود را اثبات كند. نتيجه، نظامي از مجوزهاي متعدد، نظارت‌هاي موازي، بازرسي‌هاي پي‌درپي و مداخلات پيشگيرانه‌اي است كه پيش از وقوع تخلف، فعاليت اقتصادي را فرسوده مي‌كند. در اين چارچوب، نهاد اداري نه‌تنها مسوول تأخير و خسارت ناشي از تصميمات خود نيست، بلكه اغلب از پاسخگويي نيز مصون مي‌ماند. اين تفاوت ظاهرا ساده، در عمل مرز ميان حكمراني اقتصادي توسعه‌محور و حكمراني كنترل‌محور را ترسيم مي‌كند؛ اولي قانون را ابزار تسهيل مي‌داند و دومي، ابزار مراقبت  و مهار.
اقتصاد ايران نه از نبود ايده رنج مي‌برد و نه از كمبود نيروي انساني؛ از خستگي حقوقي رنج مي‌برد. خستگي ناشي از قوانين زائد، مقررات متورم و بروكراسي‌اي كه بيشتر مانع است تا مسير.بنابراين هر اصلاحي در اين زمينه نيازمند توجه به افزايش كيفيت قوانين است تا حجم  آنها.
وكيل دادگستري