چرا اسناد و قوانين كليدي مصرف و توزيع منابع آب در ايران اجرا نميشود؟
مهدي زارع
در كشور ما، مديريت و توزيع منابع آب براساس مجموعهاي از قوانين، اسناد بالادستي و سياستهاي كلان نظام انجام ميشود. قانون توزيع عادلانه آب (مصوب ۱۳۶۱) اساسيترين سند قانوني در حوزه آب كشور پس از انقلاب اسلامي است و مهمترين مفاد آن عبارتند از: مالكيت عمومي و ملي آب (براساس اصل ۴۵ قانون اساسي، آبهاي كشور شامل آبهاي درياها، رودخانهها، انهار، منابع زيرزميني و... از مشتركات بوده و در اختيار حكومت اسلامي است. مسووليت حفظ، اجازه و نظارت بر بهرهبرداري از آنها به دولت - وزارت نيرو- محول ميشود: ماده ۱) و بستر و حريم (بستر انهار طبيعي، رودخانهها، مسيلها و... در اختيار حكومت است و وزارت نيرو پهناي بستر و حريم آنها را تعيين ميكند. هرگونه تصرف و احداث اعياني در بستر و حريم قانوني ممنوع است مگر با اجازه وزارت نيرو تبصرههاي ۱ تا ۴ ماده ۲) و آبهاي زيرزميني (استفاده از منابع آبهاي زيرزميني از طريق حفر هر نوع چاه و قنات و توسعه چشمه در هر منطقه، بايد با اجازه و موافقت وزارت نيرو و اخذ پروانه بهرهبرداري انجام شود. ماده ۳). ضمنا حقابه و پروانه مصرف معقول نيز تعريف شد. حق مصرف آبي است كه در اسناد قانوني قبل از اين قانون براي ملك يا مالك آن تعيين شده است و براي مصرف معقول: وزارت نيرو موظف است براي صاحبان حقابههاي موجود و همچنين ساير متقاضيان، ميزان آب مورد نياز براي امور كشاورزي، صنعتي و شهري را به عنوان پروانه مصرف معقول تعيين و ابلاغ كند. اين قانون اختيارات گستردهاي را براي نظارت، صدور مجوز، جلوگيري از تخلفات و حفاظت از منابع آبي به وزارت نيرو ميدهد.
علاوه بر اين قانون اسناد و سياستهاي بالادستي نظام نيز وجود دارند كه جهتگيريهاي كلان كشور در حوزه آب را مشخص ميكنند سياستهاي كلي نظام در بخش منابع آب (ابلاغي ۱۳۷۹) به عنوان مبناي برنامهريزيهاي كلان آب در كشور عمل ميكنند و شامل مواردي مانند ايجاد نظام جامع مديريت در كل چرخه آب براساس اصول توسعه پايدار و آمايش سرزمين در حوضههاي آبريز كشور همراه با ارتقاي بهرهوري و توجه به ارزش اقتصادي و امنيتي و سياسي آب، مهار آبهايي كه از كشور خارج ميشود. ازسوي ديگر سند چشمانداز جمهوري اسلامي ايران در افق ۱۴۰۴ نيز در بندهايي بر افزايش بهرهوري عوامل توليد (از جمله آب و خاك) و توجه به ابعاد مختلف (اقتصادي، امنيتي، محيطزيستي) آب تاكيد دارد.
قوانين برنامههاي پنج ساله توسعه در هر يك از برنامههاي توسعه (مانند برنامه ششم يا هفتم) احكام و راهبردهاي خاصي براي بخش آب، ازجمله مديريت مصرف، توسعه منابع و حفاظت از محيطزيست، درنظر گرفته ميشود.
سند ملي توسعه منابع آب كه توسط شركت مادر تخصصي مديريت منابع آب ايران تدوين شده است، راهبردهاي بلندمدت و جزييتر براي مديريت و توسعه منابع آب كشور را مشخص ميكند.
سند مهمي كه در آبان ماه ۱۴۰۲ درخصوص مديريت منابع آب كشور به تصويب رسيد، تحت عنوان «نقشه راه آب كشور» شناخته ميشود. اين سند نه به عنوان يك قانون مادر، بلكه به عنوان يك سند راهبردي و عملياتي با هدف رفع ناترازيهاي آبي و جهتدهي به برنامههاي كلان مديريت آب در افق ميانمدت و بلندمدت (تا سال ۱۴۲۰) در شوراي عالي آب كشور به رياست رييسجمهور وقت رونمايي و تصويب شد. هدف اصلي اين نقشه راه، رفع ناترازيهاي آب كشور از طريق توازن بين منابع (تامين) و مصارف (تقاضا) در حوضههاي آبريز است. اين نقشه راه براساس مصوبه شوراي عالي امنيت ملي و تاكيدات سند تحول دولت تدوين شده است. توسعه پايدار، توسعه اجتماعي و توسعه اقتصادي از اهداف اين سند است.
تنوعبخشي به منابع متعارف و نامتعارف استفاده از آبهاي سطحي، زيرزميني (متعارف) و پساب، آب دريا و آبهاي ژرف (نامتعارف) و ارتقاي بهرهوري و مديريت مصرف شامل: مديريت آب در بخشهاي شرب و بهداشت، صنعت، خدمات، كشاورزي و محيطزيست در اين سند ارائه شده است.
از تكاليف وزارت جهاد كشاورزي اجراي عمليات آبخيزداري و آبخوانداري در بالادست حوضههاي آبريز سدهاي تامينكننده آب شرب، به منظور بهبود وضعيت كمي و كيفي آب و از اولويتهاي وزارت نيرو تدوين برنامه منابع و مصارف حوضههاي آبريز، اولويتبندي طرحهاي نيمهتمام، مديريت توأمان آب و برق و تقويت همكاري بين دستگاهي است.
مهمترين نكات، اهداف و تكاليف اين سندها در مقام اجرا با چالشهاي جدي و ضعفهاي ساختاري مواجه شدهاند و از نظر كارشناسان غيرواقعبينانه يا غيرقابل اجرا هستند، عمدتا ناشي از چالشهاي حكمراني، نبود انسجام بين دستگاهي و ضعف ضمانت اجرايي هستند. مهمترين نكات غيرقابل اجرا در اسناد آب ايران را ميتوان به اين ترتيب مرور كرد:
در حوزه حفاظت و مديريت منابع زيرزميني اجراي قوانين به وضوح با شكست مواجه شده است و اين امر خود براي دشتها و افت شديد سطح آب زيرزميني محور اصلي بحرانهاي بعدي شده است.
در كنترل حفر و بهرهبرداري غيرمجاز چاهها، تكليف قانوني، در ماده ۳ قانون توزيع عادلانه آب صراحتا حفر چاه و بهرهبرداري از آبهاي زيرزميني را نيازمند پروانه وزارت نيرو ميداند و برداشت بدون مجوز ممنوع است. با وجود اين قانون، براساس گزارشها، تعداد بسيار زيادي چاه غيرمجاز در كشور حفر شده است (بيش از ۳۰۰ هزار حلقه) و وزارت نيرو در كنترل و انسداد آنها به دلايل سياسي، اجتماعي و اقتصادي موفق نبوده و نيست. اين حجم از تخلف، نشاندهنده ضعف بزرگ در ضمانت اجرايي و سياستگذاري است.
در صدور پروانه بهرهبرداري و مصرف معقول، نكته غيرواقعبينانه آن است كه در بسياري از مناطق، ميزان مصرف واقعي بسيار بيشتر از مقدار مندرج در پروانههاي بهرهبرداري است. تلاش براي محدود كردن پروانههاي موجود يا نصب كنتورهاي هوشمند به دليل مقاومت ذينفعان اصلي (كشاورزان پرمصرف) و فقدان سازوكارهاي حمايتي جايگزين، با كندي شديد مواجه است.
در حوزه تخصيص و اولويتبندي مصرف اسناد بالادستي بر لزوم توازن و عدالت تاكيد دارند، اما در عمل، سياستهاي توسعهاي كشور خود باعث ناترازي شدهاند. تكليف قانوني در اسناد بالادستي بر حفاظت از محيطزيست، تالابها و رودخانهها تاكيد شده است و حقابههاي زيستمحيطي بايد تعيين و تامين شوند. ولي همين مساله يكي از بزرگترين چالشهاي كشور است. در عمل، در تخصيص آب، اولويت مصرف شرب و سپس كشاورزي و صنعت، باعث شده كه حقابههاي محيط زيستي (مانند تالاب هامون، درياچه اروميه و رودخانههاي بزرگ) ناديده گرفته شوند. تالابها و رودخانههاي خشكشده گواه بر اين هستند كه تكليف قانوني تامين حقابه محيطزيست، در تضاد با تقاضاهاي شديد اقتصادي و اجتماعي، عملا به حاشيه رفته است.
در سند نقشه راه ۱۴۰۲ بر ارتقاي راندمان آبياري به عنوان مثال، از ۴۵٪ به ۶۰٪ و اجراي الگوي كشت بهينه تاكيد شده است، ولي تحقق اين اهداف نيازمند بودجههاي هنگفت براي تغيير كامل سيستمهاي آبياري سنتي و شبكههاي انتقال به سيستمهاي نوين است كه با وضعيت بودجه فعلي و سرعت تخصيص آن، غيرواقعي به نظر ميرسد. همچنين، اجراي الگوي كشت به دليل نبود ساز و كارهاي اقتصادي قوي، مقاومت اجتماعي كشاورزان و عدم هماهنگي بين وزارت نيرو و وزارت جهاد كشاورزي، عملا پيشرفت موثري نداشته است.
براي مديريت يكپارچه حوضههاي آبريز تكليف قانوني دراسناد بالادستي بر لزوم مديريت يكپارچه منابع آب و نگاه حوضهاي تاكيد دارند، ولي در عمل، شاهد بخشينگري در تصميمگيريها هستيم؛ به اين معني كه وزارتخانههاي مختلف (نيرو، جهاد كشاورزي، صنعت، محيطزيست) اغلب بدون هماهنگي كامل، صرفا اهداف بخشي خود (توليد بيشتر، توسعه بيشتر يا تامين آب) را دنبال ميكنند كه اين امر با مفهوم مديريت يكپارچه در تضاد است. تمركزگرايي در تصميمگيريهاي كلان و ناديده گرفتن مشاركت ذينفعان محلي نيز به شكست اين هدف منجر شده است.
لزوم ايجاد يك پايگاه داده جامع و دقيق از منابع و مصارف آب در قانون مشخص شده ولي گزارشها نشان ميدهد كه ايران از نظر پايگاه دادههاي آبوهوا و اطلاعات آب، ضعيف است. نبود آمار دقيق و قابل اعتماد از ميزان آب تجديدپذير يا حجم واقعي برداشتها، هرگونه برنامهريزي واقعبينانه (از جمله اهداف نقشه راه ۱۴۰۲) را با مشكل جدي مواجه ميكند.
بنابراين اسناد آب ايران از نظر تدوين و هدفگذاري (تاكيد بر مالكيت ملي، حفاظت از منابع و مديريت ناترازي) اغلب جامع هستند، اما در فاز اجرا با موانع مختلفي روبهرو شدهاند كه اهداف را غيرواقعي كرده است.