ناتاشا هال
نينار فوال
دونالد ترامپ، رييس‌جمهور امريكا در سفر خود به خاورميانه در اواسط ماه مه، اقدام خارق‌العاده و غيرقابل پيش‌بيني انجام داد.
ترامپ در سفر چهار روزه خود به عربستان‌سعودي، يك چرخش بنيادين را در سياست ايالات‌متحده درقبال سوريه رقم زد. در وهله نخست، او با تشويق رياض اعلام كرد كه ايالات‌متحده تمام تحريم‌هاي سوريه را به حالت تعليق در خواهد آورد، زيرا دولت جديد سوريه كه پس از فروپاشي دولت بشار اسد در ماه دسامبر تشكيل شد، دوران گذار دشواري را پشت‌سر مي‌گذارد. روز بعد، ترامپ علنا با احمد الشرع، رييس‌جمهور موقت سوريه و پيكارجوي سابق القاعده كه چند ماه پيش 10 ميليون دلار جايزه ازسوي دولت ايالات‌متحده براي سرش تعيين شده بود، ديدار كرد. پس از اين ديدار، ترامپ از الشرع به عنوان فردي جوان، جذاب و با گذشته‌اي قوي ياد كرد.
ترامپ با اتخاذ اين سياست‌هاي غيرمنتظره، برخلاف اسلاف خود از يك فرآيند سياست‌گذاري طولاني و فرسايشي، اجتناب كرد. ماه‌ها بود كه بسياري از سوري‌ها و ناظران سوريه نگران بودند كه ايالات‌متحده ممكن است هرگز تحريم‌هاي خود را لغو نكند. واشنگتن اولين‌بار در سال ۱۹۷۹، زماني كه سوريه را در ليست كشورهاي حامي تروريسم قرار داد، تحريم‌هايي را عليه اين كشور اعمال كرد كه منجر به ممنوعيت فروش سلاح و ساير محدوديت‌هاي صادرات به اين كشور شد.
كنگره در سال‌هاي اوليه قرن بيست و يكم تحريم‌هاي بيشتري را اعمال كرد. پس از آغاز جنگ داخلي سوريه در سال ۲۰۱۱، ايالات‌متحده و اروپا محدوديت‌هاي بيشتري را اعمال كردند.
گروه‌هاي مسلح در سوريه كه برخي از آنها اكنون در دولت جديد دمشق حضور دارند نيز به عنوان تروريست معرفي شدند و برخي از آنها همچنان مشمول تحريم‌ها هستند. اين اقدامات در كنار هم، سوريه را تا حد زيادي از تعاملات اقتصادي و سرمايه‌گذاري بين‌المللي محروم كرد و مانع بزرگي براي بهبود شرايط اقتصادي در اين كشور جنگ‌زده بوده است.
نياز سوريه به سرمايه‌گذاري و رشد اقتصادي مبرم است. بيش از ۹۰درصد از سوري‌ها زير خط فقر زندگي مي‌كنند و ۷۰درصد براي تامين نيازهاي اوليه به كمك‌هاي بشردوستانه وابسته هستند. با نرخ رشد اقتصاد سوريه، اين كشور حداقل تا سال ۲۰۸۰ طول مي‌كشد تا به توليد ناخالص داخلي قبل از شروع جنگ داخلي در سال ۲۰۱۱ برسد. شرايط وخيم اقتصادي توام با خشونت‌ها و تنش‌هاي فرقه‌اي كه از زمان سقوط دولت اسد كه انحصار قدرت عملا دست اقليت علوي بود با تصرف پايتخت توسط نيروهاي اپوزيسيون اهل‌سنت كه عمدتا وفادار به هيات تحريرالشام (HTS) تحت رهبري احمد الشرع، آتش اين خشونت‌هاي فرقه‌اي شعله‌ور شد و شرايط بدتري رقم خورد.
الشرع متعهد شده بود كه از اقليت‌هاي سوريه محافظت كند، اما برخي علويان، دروزي‌ها و ساير اقليت‌هاي مذهبي متقاعد نشدند. دخالت‌هاي خارجي، ازجمله اسراييل، كه بيش از ۷۰۰ حمله به سوريه انجام داده و مناطقي را در داخل كشور تصرف كرده است، بي‌ثباتي اين بازيگر را تشديد كرده است. همه اين فشارها اكنون در حال افزايش است. چند روز پس از اعلام ترامپ، ماركو روبيو، وزير امور خارجه ايالات‌متحده، به كميته روابط خارجي سنا گفت كه تصميمي در رابطه با لغو تحريم‌هاي سوريه، گرفته شده است و مقامات امريكايي به اين نتيجه رسيدند كه دولت انتقالي سوريه در صورت عدم لغو تحريم‌ها، نه چند ماه، بلكه در عرض چند هفته ممكن است فرو بپاشد يا يك جنگ داخلي جديد را تجربه كند. تغيير موضع غيرمنتظره ترامپ در مورد تحريم‌ها كار درستي بود و مي‌تواند به سوريه در مقابله با چالش‌هاي فعلي‌اش كمك كند. با اين حال لغو تحريم‌ها هرگز براي دور كردن كشور از لبه پرتگاه كافي نيست. شروع لغو تحريم‌هاي ايالات‌متحده اولين و در عين حال مهم‌ترين گام است؛ گامي كه با تصميم اتحاديه اروپا براي لغو اكثر تحريم‌هاي خود عليه سوريه تقويت شده است تا شرايط مطلوبي را براي سرمايه‌گذاري خارجي كه سوريه به شدت به آن نياز دارد، ايجاد كند.
ايالات‌متحده و ساير شركاي سوريه اكنون بايد موانع باقي‌مانده براي ثبات و رشد اقتصادي را برطرف كنند و اين كار را به سرعت انجام دهند و نبايد اجازه دهند فشارهاي داخلي و رقابت‌هاي منطقه‌اي باعث فروپاشي كشور شود.
فرصت‌هاي اقتصادي
دولت ترامپ پيش از اين گام‌هايي را براي تحقق وعده خود مبني بر لغو تحريم‌ها برداشت. هفته گذشته، دفتر كنترل دارايي‌هاي خارجي وزارت خزانه‌داري حكمي صادر كرد كه به موجب آن اغلب تحريم‌هاي ايالات‌متحده، ازجمله تحريم‌هاي اعمال شده عليه شخص احمد الشرع را لغو مي‌كند، اگرچه اين حكم، برخي از گروه‌هاي اپوزيسيون و پيكارجويان خارجي را از ليست تروريسم حذف نمي‌كند؛ اما اين امكان وجود دارد كه در هر زماني لغو شود. در همان روز، وزارت امور خارجه معافيت ۱۸۰ روزه از تحريم‌هاي اعمال شده تحت قانون قيصر ۲۰۱۹ را صادر كرد كه به دولت‌ها، صاحبان مشاغل و افراد خارجي اجازه مي‌دهد در سوريه تجارت و سرمايه‌گذاري كنند. با اين حال، اين معافيت‌ها تنها يك راه‌حل جزيي هستند. بدون لغو دايمي تحريم‌ها، كه در مورد تحريم‌هاي قانون قيصر نيز نياز به تاييد كنگره است، عدم اطمينان در مورد بازگشت تحريم‌ها در شش ماه آينده مي‌تواند مانع بهبود اقتصادي سوريه شود. برخي سرمايه‌گذاراني كه به دولت ترامپ نزديك هستند يا به كار در اقتصادهاي تحريم‌شده عادت دارند، ممكن است منصرف نشوند. اما بسياري از شركت‌ها و بنگاه‌هاي بين‌المللي كه به دنبال سرمايه‌گذاري‌هاي بلندمدت هستند، ممكن است هنوز در سرمايه‌گذاري ترديد داشته باشند. آنها مي‌توانند انتخاب كنند كه جانب احتياط را رعايت كنند و از هرگونه تعامل تجاري در و با سوريه اجتناب كنند، همان‌طور كه بسياري از شركت‌هاي بين‌المللي در طول جنگ داخلي اين كشور انجام دادند. كارهاي زيادي وجود دارد كه دولت ترامپ مي‌تواند انجام دهد؛ وزارت امور خارجه مي‌تواند براي خارج كردن هيات تحرير الشام از ليست سازمان‌هاي تروريستي خارجي اقدام كند و اين امر مستلزم اين است كه شرايط اوليه براي تروريسم ناميدن اين سازمان ديگر وجود نداشته باشد يا دلايل امنيت ملي براي حذف آن وجود داشته باشد. اين وزارتخانه به طور مشابه بايد براساس تغيير اساسي در رهبري و سياست‌هاي اين كشور، همراه با تضمين‌هايي ازسوي رهبري فعلي مبني بر اينكه اكنون و در آينده از تروريسم حمايت نمي‌كند، حذف نام سوريه از فهرست كشورهاي حامي تروريسم را در دستور كار قرار دهد. بدون حذف از اين ليست، احتمالا كاهش محدوديت بر صادرات دشوار خواهد بود.
در حال حاضر لغو تحريم‌ها، كشورهاي خليج‌فارس و ساير بازيگران منطقه‌اي و بين‌المللي را قادر مي‌سازد تا در سوريه سرمايه‌گذاري كنند. سه روز پس از اعلام تحريم‌هاي ترامپ، يك شركت اماراتي تفاهم‌نامه‌اي به ارزش ۸۰۰ ميليون دلار با دولت موقت دمشق براي توسعه بندر طرطوس سوريه و ايجاد مناطق صنعتي و تجارت آزاد امضا كرد. قطر و عربستان‌سعودي پيش از اين، بدهي سوريه را پرداخت كردند و به اين كشور اجازه دادند تا وام‌ها و نقل و انتقالات نقدي را از موسسات مالي بين‌المللي مانند بانك جهاني انجام دهد. سوريه همچنين مي‌تواند دوباره به سيستم مالي جهاني بازگردد. به عنوان مثال، ورود مجدد به سيستم سوييفت كه براي حواله‌هاي مالي بين بانك‌ها، نقل و انتقالات بين‌المللي و ساير پرداخت‌ها حياتي است؛ حواله‌ها و ساير معاملات بين‌المللي را تسهيل مي‌كند. در زمان دولت اسد، اقتصاد سوريه به سختي سرپا ماند و با كمك ايران و روسيه و كمك‌هاي بشردوستانه پشتيباني مي‌شد. لغو تحريم‌ها امكان آغاز بازسازي را به طور جدي فراهم مي‌كند. بخش‌هاي نفت و گاز، مواد اوليه و توليد سوريه مي‌توانند احيا شوند و براي دولت درآمد ايجاد كنند و معيشت بسياري از شهروندان اين كشور را تامين كنند، به طور ويژه بخش انرژي به سرمايه‌گذاري نياز دارد. سوريه در سال ۲۰۱۰، قبل از جنگ داخلي، نزديك به 400 هزار بشكه نفت در روز توليد مي‌كرد، اما تا زمان سقوط دولت بشار اسد در سال گذشته، اين توليد به 40 هزار تا 80 هزار بشكه در روز كاهش يافته بود. در سطح فردي، لغو تحريم‌ها به سوري‌هاي ساكن خارج از كشور كمك مي‌كند تا با آسان‌تر كردن ارسال پول، در كشور خود سرمايه‌گذاري كنند. هيچ يك از اين پيشرفت‌ها تضمين شده نيست. همه مساعي براي بازسازي سوريه، هنوز براي سرمايه‌گذاران جذابيتي ندارد. تعطيلي آژانس توسعه بين‌المللي ايالات‌متحده توسط دولت ترامپ، شكاف بزرگي را ايجاد مي‌كند كه ساير تامين‌كنندگان مالي بايد آن را پر كنند. اما لغو تحريم‌ها به سوريه گزينه‌هايي فراتر از وابستگي به ساير كشورهاي تحريم‌شده و فعاليت‌هاي غيرقانوني براي بقا را مي‌دهد.
رقباي منطقه‌اي
تحريم‌ها تنها مانعي نيستند كه سوريه را به بي‌ثباتي سوق مي‌دهند. از زمان سقوط دولت اسد، رقابتي براي كسب امتياز اقتصادي و سياسي در اين كشور ضعيف شده پديدار شده است. يكي از بازيگران اصلي اسراييل است. ارتش اسراييل صدها حمله به سوريه انجام داده و بخش‌هايي از جنوب اين كشور را اشغال كرده است. دولت اسراييل با اين ادعا كه اين تهاجم تلاشي براي محافظت از اقليت دروزي مي‌باشد، به اختلافات فرقه‌اي دامن زده است. اسراييل همچنين با ايالات‌متحده لابي كرده تا تحريم‌هاي سوريه را باقي بگذارد و به روسيه اجازه دهد پايگاه‌هاي نظامي خود را در اين كشور حفظ كند. امارات متحده عربي در حال ميانجيگري و رايزني‌هاي پنهان بين اسراييل و سوريه است و الشرع نيز بارها گفته است كه خواهان جنگ با اسراييل نيست. دولت سوريه حتي وسايل به جاي مانده از جاسوس اسراييلي الي كوهن را كه در سال ۱۹۶۵ پس از كشف جاسوسي‌اش در دمشق اعدام شد، به عنوان نشانه‌اي از حسن‌نيت، به اسراييل بازگرداند. اما اشغال خاك سوريه توسط اسراييل همچنان ادامه دارد. به نظر مي‌رسد كه تماس دولت ترامپ با الشرع موضع اسراييل را نرم‌تر كرده است، زيرا حملات هوايي اسراييل به اين كشور بعد از اين ديدار كاهش يافته است. اكنون، رييس‌جمهور ايالات‌متحده بايد از اهرم فشار خود براي مهار عمليات مخرب اسراييل استفاده كند. بازيگران منطقه‌اي ديگري نيز وارد اين نزاع شدند و به دنبال امضاي قراردادهاي اقتصادي و تجاري با دولت جديد سوريه هستند كه ممكن است در خدمت منافع بلندمدت اين كشور باشد يا نباشد. به عنوان مثال، در ماه دسامبر، تركيه طرحي را براي مذاكره در رابطه با توافق بر سر احداث منطقه اقتصادي انحصاري با سوريه مطرح كرد كه مرزهاي دريايي را تعريف مي‌كند تا به هر كشور حقوق انحصاري اكتشاف و بهره‌برداري از منابع، ازجمله نفت و گاز را در منطقه خود بدهد. چنين توافقي ممكن است براي سوريه سود اقتصادي داشته باشد، اما از طرف ديگر اختلافات ارضي و مرزي بر سر ترسيم و باز ترسيم مرزهاي دريايي در شرق مديترانه را تشديد مي‌كند و سوريه را در معرض تنش با همسايگان خود قرار مي‌دهد. راه‌هايي وجود دارد كه تركيه مي‌تواند نقش سازنده‌تري ايفا كند. دولت سوريه، فارغ از تحريم‌ها، مي‌تواند با آنكارا در برنامه‌هاي خود براي توسعه زيرساخت‌هاي ترانزيت انرژي كه لوانت، خليج‌فارس و احتمالا اروپا را به هم متصل مي‌كند، همكاري كند. كمك تركيه به ارتش سوريه مي‌تواند مانع حملات نيروهاي خارجي يا حتي گروه تروريستي داعش شود؛ البته مشروط بر اينكه اين حمايت استقلال سوريه را به خطر نيندازد يا نگراني‌هاي امنيتي ساير بازيگران، به ويژه اسراييل، را تشديد نكند.
درگيري اسراييل و تركيه در سوريه يك احتمال نگران‌كننده است. در ماه مارس، يكي از رسانه‌هاي خبري اسراييلي مدعي شد كه اسراييل در حال آماده شدن براي احتمال چنين رويارويي است. اخيرا، اسراييل و تركيه مذاكراتي را براي كاهش تنش‌ها و ايجاد يك كانال ارتباط ديپلماتيك مستقيم براي اين منظور در سوريه انجام دادند. با اين حال، همزمان با بازسازي نهاد دولت در سوريه و نيروهاي امنيتي آن، اسراييل و تركيه مي‌توانند براي نفوذ بر اين روند به روش‌هايي غير از رويارويي نظامي مستقيم رقابت كنند. ايالات متحده احتمالا با تعامل با مقامات دولت موقت سوريه، كشورهاي خليج‌فارس و تركيه، مي‌تواند اسراييل را به عقب‌نشيني وادار نمايد. اما ادامه ديپلماسي ايالات‌متحده مي‌تواند به اطمينان از اين امر كمك كند كه سوريه بار ديگر به زمين بازي رقباي منطقه‌اي تبديل نشود. براي اينكه سوريه مسووليت دفاع از خود، ازجمله انجام عمليات ضدتروريسم را خود برعهده بگيرد، به منابع اقتصادي و كمك‌هاي بين‌المللي براي بازسازي و يكپارچه كردن ارتش و سرويس‌هاي امنيتي خود نياز دارد. در حال حاضر، وضعيت امنيتي شكننده است.
هيات تحرير الشام تمام مناطق كشور را تحت كنترل ندارد و اختلافات و چند دستگي در ميان كادر فرماندهي آن وجود دارد. دولت جديد سوريه حتي توان اعمال قدرت بر تمامي بدنه نيروهاي مسلح خود را ندارد؛ مانند ده‌ها هزار جنگجوي ارتش آزاد سوريه، كه بيشتر از آنكارا دستور مي‌گيرند تا از دمشق، شبه‌نظاميان متشكل از عناصر سابق دولت اسد در ساحل سوريه (استان‌هاي طرطوس و لاذقيه) تجديد قوا كردند و از طرف ديگر گروه تروريستي داعش در شرق كشور در حال قدرت‌گيري مجدد است و علاوه بر همه آنها، برخي از گروه‌هاي مسلح كرد و دروزي از چشم‌انداز خودمختاري در سوريه پسااسد نااميد نشدند. مديريت اين محيط امنيتي شكننده بدون حمايت خارجي دشوار خواهد بود. ايجاد نيروهاي امنيتي منضبط كه از مردم سوريه محافظت كنند و نه اينكه از آنها اخاذي كند؛ يك چالش جدي خواهد بود.
حكمراني مطلوب
نگراني‌هاي سواد اعظم مردم سوريه از چشم‌انداز سياسي كشور چندان بي‌اساس نيست. سوريه مصداق بارز از سوء مديريت به ويژه در دوران پساجنگ است. فساد در عراق در طول فرآيند بازسازي كشور پس از حمله ايالات‌متحده در سال ۲۰۰۳ و در لبنان پس از پايان جنگ داخلي ۱۹۷۵تا۱۹۹۰، ريشه دواند. تعداد انگشت‌شماري از سياستمداران و اصحاب مشاغل به قيمت از دست رفتن خدمات اساسي و توسعه اقتصادي براي بخش عظيمي از مردم، ثروتمند شدند. شكست دولت‌هاي انتقالي در توسعه اقتصادهاي يكپارچه منجر به افزايش درگيري‌هاي فرقه‌اي شد و خلأهايي را براي پر كردن توسط بازيگران غيردولتي ايجاد كرد. عراق هنوز در تلاش است تا اقتصاد وابسته به نفت خود را متنوع كند و توسعه پايدار را در بخش‌هاي كشاورزي و انرژي خود رقم بزند كه بخش عمده‌اي از آن به دليل فساد ناكام مانده است. به همين ترتيب، بخش‌هاي توليدي اقتصاد لبنان با افزايش وابستگي به واردات ارزان در دوران پس از جنگ، متزلزل شدند. جنگ‌سالاران سابق كه به سياستمداران كنوني تبديل شدند، پروژه‌هاي زيربنايي را دنبال كردند كه به جاي تقويت رشد گسترده، به نفع شخصي آنها بود.
تجربيات دوران بازسازي پس از جنگ در سراسر جهان نشان مي‌دهد كه شفافيت و عمل‌گرايي در تصميم‌گيري‌هاي دولتي بهترين پادزهر براي فساد، ركود اقتصادي و ساير مشكلات رايج در كشورهاي در حال توسعه است. با اين حال، تاكنون، خواسته‌هاي واشنگتن از دولت جديد سوريه بيشتر معطوف به مسائل امنيتي، مانند اخراج شبه‌نظاميان خارجي، محدود شده و اصلاحات سياسي و نهادي مورد نياز براي تضمين گذار مسالمت‌آميز را ناديده گرفته و اين يك اشتباه است. الشرع بدون هيچ اعمال فشاري ازسوي ايالات‌متحده يا ازسوي دولت‌هاي منطقه قدرت خود را تثبيت كرده است. اما اگر دولت سوريه اراده سوري‌ها را ناديده بگيرد، خطر شعله‌ور شدن دوباره درگيري و احياي گروه‌هاي شروري مانند داعش را به جان مي‌خرد. آنچه در سوريه اتفاق مي‌افتد مي‌تواند بر ثبات فراتر از مرزهاي آن تاثير بگذارد. جنگ داخلي سوريه از سال ۲۰۱۱ ميليون‌ها نفر را آواره كرد و موجي از پناهندگان را به مرزهاي اروپا كشاند. يكي از نتايج آن ظهور احزاب راست افراطي در سراسر اروپا بود كه در حقيقت بر آمده از نارضايتي‌هاي عمومي عليه مهاجران براي جلب حمايت انتخاباتي استفاده كردند. انزواي سوريه تحت رهبري اسد برداشتن گام‌هاي جدي براي ادغام در نهادها و سازمان‌هاي منطقه‌اي، مذاكره براي رفع محدوديت‌ها و موانع تجاري و گمركي و درنهايت احداث خطوط لوله گاز جديد را غيرممكن ساخت. به جاي تكرار آن تاريخ، گذار به سوريه پسا اسد مي‌تواند كاتاليزوري براي رشد و ثبات باشد. وقتي ترامپ اعلام كرد كه تحريم‌هاي ايالات‌متحده عليه سوريه را پايان مي‌دهد، گفت كه اين اقدام به سوري‌ها فرصتي براي شكوفايي مي‌دهد. براي زنده نگه داشتن اين فرصت، دولت او بايد بر اساس سياست‌هاي فعلي عمل كند و اطمينان حاصل كند كه ايالات‌متحده به وعده خود عمل مي‌كند و اينكه بازيگران منطقه‌اي و بين‌المللي درگير و موثر در سوريه اين روند را خراب نمي‌كنند. لغو تحريم‌ها اولين گام اساسي به سوي يك گذار پايدار و پربار در سوريه پسااسد بود و بدون شك نبايد آخرين گام باشد.
٭ پژوهشگر ارشد برنامه خاورميانه در مركز مطالعات استراتژيك و بين‌المللي
٭٭ مدير برنامه و پژوهشگر همكار در برنامه خاورميانه مركز مطالعات استراتژيك و بين‌المللي