دکتر محمدهادي مهدويان

پس از بحث ها و مجادلات فراوان بالاخره بسته سياست پولي و نظارتي بانک مرکزي در چهار حوزه نرخ هاي سپرده ها و تسهيلات، سياست هاي اعتباري، موضوع نظارت و بالاخره خدمات الکترونيک بانک ها توسط «شوراي پول و اعتبار در کميسيون اقتصادي هيات دولت» مورد تصويب قرار گرفت و براي اجرا به بانک ها ابلاغ شد. اين بسته سياستي از بابت آنکه تاثيرات عمده يي طي سال جاري بر روند تحولات اقتصادي کشور و شکل دهي متغيرهاي عمده کلان نظير رشد اقتصادي، توليد و سرمايه گذاري، اشتغال و تورم بر جاي خواهد گذاشت، از دو جنبه شکلي و محتوايي قابل بحث و بررسي است. بعد شکلي آن به موضوع رابطه بانک مرکزي و دولت و جايگاه رکن عمده شوراي پول و اعتبار در سياستگذاري پولي کشور و استقلال بانک مرکزي مربوط مي شود که از زمان تشکيل دولت نهم و انحلال شوراي پول و اعتبار تا زمان حاضر اشکال غريبي به خود گرفته است که اعتبار و صحت تحليل حقوقي اين تحولات را به حد قابل توجهي زير سوال قرار مي دهد.

استنباطات حقوقي رايج توسط مشاوران حقوقي دولت و نهادها و موسسات از متن واحد و بعضاً استنباطات متغاير در زمان هاي متفاوت از متن واحد توسط دستگاه واحد آنچنان جاري و ساري شده که موجب تشکيک در صحت و اعتبار اين استنباطات شده است. اين موضوع در زمان دولت نهم با ابقا و انحلال هايي که توسط دولت با اتکا و تمسک به اختيارات دولت در قالب اصل 138 قانون اساسي انجام گرفت، به اوج خود رسيد و تعجب آور آنکه اين اختلاف در استنباطات بين دولت و مجلس کماکان به قوت خود باقي است و هنوز رفع نشده است. شوراي پول و اعتبار در قالب همين استنباطات مشمول انحلال شد و اگرچه مجلس شوراي اسلامي و به دنبال آن مجمع تشخيص مصلحت نظام براساس مصوبه يي استنباطات حقوقي دولت را از اصل 138 قانون اساسي براي انحلال شوراي پول و اعتبار رد کردند، ليکن دولت محترم کماکان با اتکا به مجادلات لفظي و عبارتي از پذيرش نظر مجمع سر باز زده و به اين ترتيب شوراي پول و اعتبار به مفهوم اصلي کماکان تعطيل است.

تعجب آورتر آنکه دولت در مصوبه اخير بسته سياستي بانک مرکزي عبارت تشکيل «شوراي پول و اعتبار در کميسيون اقتصادي دولت» را به کار برد تا به اين ترتيب کماکان نظر دولتمردان بر مصوبات شورا چيره باشد. اين مباحثات اگرچه شکلي است و ممکن است عده يي بر بي اهميت بودن شکل رابطه بر روند محتوايي تصميمات تاکيد کنند، اما نبايد فراموش کرد در زير پوست اين اشکال همواره مباحث اساسي به محتواي تصميمات مربوط است. به عبارت ديگر اگر محتواي تصميمات از نظر دولتمردان مسووليت و حيطه وظايف و سياست شوراي پول و اعتبار شناخته مي شود، ضرورتي بر تغيير شکل رابطه و تشکيل «جلسه شورا در کميسيون اقتصاد دولت» وجود نمي داشت. عدم شفافيت ناظر بر فرآيندهاي تصميم گيري اقتصادي، خصوصاً از بابت عدم نمايان شدن ديدگاه ها و نظر هاي مختلف نه فقط کمکي در حوزه سياستگذاري هاي اقتصادي، خصوصاً سياست هاي پولي نمي کند، بلکه اعتماد و اطمينان را نسبت به ساختارهاي تصميم سازي زائل مي کند. تناقض هاي مشهود طي يک ماهه اخير بعد از تصويب بسته سياستي بانک مرکزي بين مسوولان بانک مرکزي و دولت از بابت حيطه اختيارات بانک مرکزي محصول همين عدم شفافيت ها بوده است. اينکه نرخ هاي جاري بانکي پيشنهاد کارشناس بانک مرکزي بوده يا محصول فشار دولت بر بانک مرکزي بوده است، يا آنکه وظيفه و حدود اختيار بانک مرکزي در انتصابات مديران عامل بانکي چگونه است و بيان تناقضات اخير حاکي از اختلاف نظرهايي است که در اين زمينه ها وجود دارد، اگرچه بنا بر مصالحي اين اختلاف نظرها از انظار پنهان نگه داشته شود. نبايد فراموش کرد بخش عمده يي از مشکلات جاري نظام بانکي از بابت تسهيلات تکليفي و تحميلي، طرح هاي زودبازده، معوقات و امثالهم محصول همين مداخلات بي شکل و غيرشفاف دولت بوده است. تمام تصميماتي که طي دهه هاي اخير در نظام بانکي اتخاذ شده و منجر به بروز مشکلات فعلي شده است همگي تصميماتي بوده که توسط مديران و مسوولان بانکي گرفته شده است و بانک ها به ندرت مي توانند دلايل حقوقي و قانوني مستدل و محکمه پسند در زمينه مداخلات دولت در بروز ناهنجاري هاي بانک ها ارائه کنند. دولت ها هر کجا که مسوولان بانکي انطباق و همراهي کافي با تصميمات اقتصادي و اعتباري دولت ها را نداشته اند، آنها را تعويض کرده اند، اما علي النهايه تصميمات بانکي و اعتباري توسط مسوولان وقت بانک ها اتخاذ شده است. به نظر مي رسد نارسايي ها و ضعف هاي سيستم بانکي کشور به نقطه يي رسيده است که ساماندهي رابطه بانک مرکزي و دولت به صورت شفاف از اهميت بالايي برخوردار است. اما اين فقط بخش قانوني قضيه است و مسوولان ذي ربط نبايد نظر و ديدگاه هاي مسوولان بانکي را که بعضاً معطوف به ايجاد عدم شفافيت و خلط مسووليت ها است، ناديده انگارند. بحث محتوايي بسته نظارتي و سياست هاي پولي بانک مرکزي جز در حوزه وظايف جاري بانک مرکزي عمدتاً به دو موضوع تحليل وضعيت کلان اقتصاد کشور و هدفمندي سياست پولي مربوط مي شود که متاسفانه در بسته سياستي اثري از اين دو موضوع و تلاش براي انتقال علائم مناسب به فعالان بازار وجود ندارد. اين بيان به اين معنا نيست که بانک مرکزي و مسوولان آن نسبت به دو موضوع فوق الذکر کم توجه يا بدون نظرند، کمااينکه به فاصله کوتاهي بعد از انتشار بسته سياستي موضوع تحليل وضعيت کلان مورد توجه مسوولان بانک مرکزي قرارگرفت و اين مسوولان در تحليلي کوتاه، با اتکا به مجوزهاي صادره و پروانه هاي بهره برداري صنعتي و بعضي از شاخص هاي ساختماني رسماً اعلام کردند اقتصاد کشور از ابتداي نيمه دوم سال 1387 در وضعيت رکودي قرار گرفته است. اما اين تحليل حداقل از سه بابت ضعيف به نظر مي رسد. نخست از بابت اتکاي تحليل ارائه شده به تعداد قليلي از شاخص هايي که در دوره هاي گذشته مبناي ارزيابي و تحليل سيکل هاي تجاري اقتصاد ايران نبوده است. فشار و حساسيت دولتمردان در سال هاي اخير از بابت ارائه تصوير عملکردي مناسب در زمينه هاي رشد اقتصادي، صنعتي و کشاورزي و اشتغال و امثال آن، باعث شده است گويايي و ظرفيت متغيرهاي کلان در بيان وضعيت هاي اقتصاد ملي تا حدودي دچار تنزل و کاهش شود. لذا بايد منتظر بود تحليل موجز ارائه شده توسط مسوولان بانک مرکزي از وضعيت اقتصادي کشور چگونه با انتشار ساير آمارهاي بخش واقعي و مالي اقتصاد کشور در نيمه دوم سال قبل مورد تاييد يا عدم تاييد واقع مي شود. ضعف بعدي در بسته سياستي و تحليل متعاقب آن توسط بانک مرکزي در عدم هدفمندي سياست هاي پولي و انتخاب لنگر اسمي مناسب در تدوين راهکارها و اجراي سياست هاي پولي کشور است. مجدداً بايد تاکيد شود اين موضوع به آن معنا نيست که بانک مرکزي فاقد اين هدفمندي است، بحث اساسي در آن است که اين هدفگذاري بايد به صورت شفاف به فعالان بازار منتقل شود زيرا فقط در اين صورت است که به تدريج اعتماد فعالان اقتصادي به سياست ها و سياستگذاران برگشت مي کند و با تجديد نظر فعالان در رفتارهاي توليدي، سرمايه گذاري و مصرفي خود زمينه انتقال وضعيت کلان اقتصاد کشور از رکود به رونق يا از تورم بالا به تعادل قيمتي بلندمدت بازارها فراهم مي شود. مصداق بارز اين ضعف را مي توان حتي در ترکيب سياست هاي پيشنهادي در شعاع تحليل رکودي اقتصاد جست وجو کرد، زيرا اگر اقتصاد ملي در وضعيت رکودي است آنگاه سياستگذار پولي مي تواند حداقل در برخي زمينه هاي خاص مثلاً در حوزه سرمايه گذاري و خريد در بخش مسکن با انبساط و گشادگي بيشتري برخورد کند. حداقل اين موضوع آن است که منابع ترجيحي ارزان قيمت مکمل و حتي تسهيلات خريد دست اول براي خريداران اولين مسکن به صورت منابع مکمل تسهيلات گيرندگان صندوق پس انداز جهت فعاليت بانک تخصصي مسکن در نظر گرفته شود. به همين ترتيب مي توان در حوزه اعتبارات بخش صنعت و سياست هاي ارزي و نرخ ارز ترتيبات جايگزيني را مد نظر قرار داد که با تحليل وضعيت رکودي اقتصاد همخواني داشته باشد. البته اين مطلب قابل توجه است که پيشنهاد کاهش نرخ سپرده قانوني بانک ها در راستاي همين تحليل رکودي ارائه شده است، اما بعيد است کاهش مورد نظر در نرخ هاي سپرده قانوني بانک ها در شعاع بدهي سنگين و وضعيت به شدت ناپايدار مالي بانک ها و فشار زياد نقدينگي در بخش هاي سرمايه گذاري و مصرف، گشايشي در زمينه نقدينگي در بخش توليد ايجاد کند. بحث اساسي سوم در حوزه بسته سياستي به اجزا و عناصر بسته سياستي درخصوص نرخ هاي تسهيلات و ناهنجاري هاي سطوح آنها با واقعيات حاکم بر بازار و نيز اصرار بر استفاده گسترده از عقود مشارکتي براي رهايي از محدوديت نرخ عقود غيرمشارکتي توسط بانک ها مربوط مي شود. با توجه به اشراف و وقوف مسوولان بانک مرکزي و بانک ها بر عدم امکان اجراي اصيل و واقعي عقود مشارکتي در بانکداري بدون ربا، اين مسوولان وظيفه خطيري بر عهده دارند تا با انتقال اين نارسايي ها به علما و فضلا و استادان و پي جويي راه حل هاي مناسب از بروز ناهنجاري هاي بيشتر در عقود و قراردادهاي بانک ها با مشتريان تسهيلاتي ممانعت به عمل آورند. اين ناهنجاري ها هم اکنون باعث بروز گرفتاري هاي عديده يي در ارتباط بانک با مشتريان تسهيلاتي شده است و بعضي از موسسات در عقد قرارداد با مشتريان تسهيلاتي شرايطي را به مشتريان تحميل مي کنند که خارج از تصور و عدالت است. هم اکنون بسياري از موسسات مالي با مشتريان خود از عقد مشارکت فروش اقساطي يا عقد مشارکت سلف يا ساير انواع مشارکت هايي صحبت مي کنند که ابداً نمي تواند معنا، مصداق و موضوعيتي داشته باشد. اين ناهنجاري از آن بابت است که مسوولان از پذيرش نرخ هاي متعادل بازار براي عقود با بازدهي ثابت بانک ها امتناع دارند. وضعيت عقود مشارکتي بانکداري در کشور مصداق حديث معروف «ما وîقîعî لîم يقصًد وî ما قîصîدî لîم يقًع» است (آنچه را که قصد شده بود واقع نشد و آنچه که انجام شد مورد نظر نبود)، که اهليت و صداقت طرفين عقد و صحت عقد مورد نظر را از بنيان مورد پرسش قرار مي دهد و به اين اعتبار بسياري از علما و حقوقدانان اين عقود را از اساس باطل تلقي مي کنند زيرا اراده واقعي بر اجراي عقود مشارکتي حاکم نيست.بحث ناموزون بودن نرخ ها نه فقط از بابت ايجاد ناهنجاري در عقود و عدم برقراري رابطه سالم و شفاف بين بانک و مشتري اهميت دارد، بلکه عدم توجه به نرخ هاي تعادلي بازار باعث ايجاد ضعف در تجهيز منابع و بروز و گسترش جريان پولي به حوزه هاي غيررسمي مي شود. نگاهي به ارقام ترازنامه و منابع و مصارف بانک ها نشان مي دهد قدرت تجهيز منابع بانک ها طي سال هاي اخير به شدت کاهش يافته است و بخشي از مشکلات بخش توليد کشور ناشي از آن است که بانک ها به ميزان انبساط نقدينگي و رشد پايه پولي قادر به تجهيز منابع از بازار نيستند. اين بحث اساسي همواره در دهه هاي اخير در اقتصاد ايران مطرح بوده است که وجود منابع پولي و مالي رسمي با هزينه متعادل براي بخش توليد بسيار نافع تر است تا آنکه به بهاي کاهش چند واحد درصدي نرخ تسهيلات بخش توليد به کل از منابع پولي رسمي محروم شود. دست اندرکاران بخش توليد هم اکنون وجوه ماهانه سه تا چهار درصد را براي تامين سرمايه در گردش خود از بخش غيررسمي مالي استقراض مي کنند و تاسف آورتر آنکه قسمتي از منابع پولي بخش رسمي و بانک هاي کشور از طرق واسطه هاي غيررسمي به اين ترتيب در اختيار شرکت ها و موسسات واقع مي شود. مسوولان کشور در بخش سياستگذاري اقتصادي بايد به اين امر مهم توجه داشته باشند که قطع ارتباط نرخ هاي سود بانکي با تورم پيامدهاي منفي و ناهنجاري هاي وسيعي در حوزه اقتصاد ملي دارد که بسياري از ابعاد آن از ديد و منظر اين سياستگذاران پنهان است. وظيفه اصلي دولتمردان در اين زمينه کاهش نرخ تورم است که در اقتصاد ايران با درآمدهاي نفتي و سياست بودجه يي دولت پيوند دارد و لازم است کاهش تورم و سياست هاي غيرتورمي بودجه يي سرمنشاء سياست هاي اقتصادي دولت قرار گيرد. اما اين مطلب ديگري است و بايد در فرصت ديگري مورد بحث واقع شود. بسته سياستي پولي بانک مرکزي در بعضي زمينه ها با مفاد قانون برنامه چهارم همخواني لازم را ندارد. توصيه هاي بسته سياستي در زمينه تخصيص تسهيلات بخشي (به استثناي سهم 25 درصدي بخش کشاورزي که الزام قانون برنامه چهارم دارد)، سکوت بسته سياستي در زمينه نرخ ارز و سياست هاي ارزي از جمله زمينه هايي است که با بيان صريح قانون برنامه و روح کلي حاکم بر آزادسازي برنامه چهارم تناسب ندارد. تاکيدات مکرر بسته سياستي بر مشارکت واقعي و اصيل، اخذ سود واقعي مشارکت و توزيع واقعي سود بين سپرده گذاران بي معناست و فاقد چارچوب عملياتي و اجرايي و حسابداري منظم در نظام بانکي کشور است. مطالب متعدد ديگري در بسته سياستي بانک مرکزي وجود دارد که صرفاً در حد تکرار قوانين و مقررات جاري ناظر بر عملکرد بانک ها است و درج آن در بسته سياستي را بايد در حد يادآوري و تذکار به بانک ها تلقي کرد. بسته سياستي بانک مرکزي بي دليل وارد حوزه سپرده گيري و وام دهي سکه و طلا توسط بانک ها شده است. اين عمليات توسط بانک ها در سطح وديعه دهي و وديعه پذيري زمان دار قابل انجام است و بانک ها نمي توانند در اين زمينه صاحب مقررات شفاف و بلاخدشه باشند زيرا ورود به جزئيات اين عمليات روشن مي سازد که موضوع سکه و طلا به بازارهاي آتي کالا مربوط است که مسووليت تنظيم امور آن با مقام ناظر بازار سرمايه است. يکي از موضوعات مهم در بسته سياستي بانک مرکزي بحث اوراق مشارکت بانک مرکزي است. مشخص نيست با توجه به اختيار قانوني بانک مرکزي در زمينه انتشار اوراق مشارکت چگونه در ماده 6 پيشنهادي اين اختيار قانوني مشروط شده است. اين گونه علامت سوال گذاران بر اختيارات قانوني ارکان سياستگذاري از جانب مسوولان و متوليان دستگاه هاي سياستگذار به رغم وجود مصوبات قانوني شفاف، در امر سياستگذاري پولي سازنده و مفيد به نظر نمي رسد.

در پايان لازم است اين موضوع مورد تاکيد قرار گيرد که اگرچه تحليل روشن و کارشناسي دقيق از وضعيت اقتصادي کشور، هدفمندي سياست پولي و شفافيت و اطلاع رساني دقيق در تدوين و اجراي سياست پولي از اهميت بالايي برخوردار است، ولي غالباً اين سياست ها در شرايط نبود برنامه جامع مدون، عدم اجراي برنامه و فقدان سياست هاي اصلاح ساختار اقتصادي از کارايي لازم برخوردار نيستند. سياست هاي پولي در شرايطي اثربخشي لازم را دارند که اولاً اهداف روشني براي آن تبيين شده باشد و ثانياً اين سياست با عناصر مکمل سياست بودجه يي غيرتورمي مناسب و سياست هاي اصلاح ساختار ترکيب شده و اين مجموعه يکجا به مرحله اجرا گذاشته شود. تجارب گذشته کشور نشان از آن دارد که متاسفانه اغلب يا اين چارچوب جامع کلان به نحو کارشناسي شده و براساس تحليل متقن در اختيار قرار ندارد يا حتي درصورت وجود اين چارچوب محدوديت هاي سنگين در اجرا بر اين چارچوب ها حاکم است. ضعف در تحليل وضعيت اقتصادي کشور و جهان و ترديد در جايگاه اقتصادي کشور و سستي در تدوين يک بسته سياستي اقتصادي جامع و نظارت بر اجراي دقيق آن معضل اصلي نظام تصميم سازي در اقتصاد کشور است که متاسفانه با انحلال دو رکن اصلي برنامه ريزي اقتصادي و سياستگذاري پولي در کشور به اوج جديدي رسيده است که ادامه وضعيت موجود را بسيار پرهزينه ساخته است.

*مديرکل سابق اداره امور اقتصادي بانک مرکزي