دکتر رضا حداد
آيا در دولت اوباما سياست خارجي ايالات متحده در قبال ايران تغيير خواهد کرد؟
اظهار نظر در باب اينکه آينده بستر چه خواهد بود، بر اساس رويکردي علمي، مصداق پيش بيني است و نه پيشگويي، به ويژه در پديده سياست خارجي به عنوان موضوع مطالعه. به واسطه ماهيت متحول و پيچيده آن، عدم قطعيت مضاعف است. پيش بيني براساس واقعيات موجود و روندهايي که تاکنون جاري بوده اند، صورت مي پذيرد در حالي که ضرورتاً اين روندها با تداوم همراه نخواهند بود. «بروس روست» معتقد است روندهايي که در گذشته جاري بوده اند ممکن است به چند طريق- عبور از آستانه مشخص، رسيدن به محدوديت هاي حاصل از تقاضا، محدوديت هاي حاصل از عرضه و به ويژه محدوديت هاي حاصل از سياستگذاري هاي اجتماعي تعمدي- در آينده دچار وقفه شوند. از طرف ديگر مفهوم «تغيير» به عنوان موضوعي براي پيش بيني، در ذات خود داراي مساله است. مفاهيم «تغيير» و «تداوم» داراي پيوندي معنايي هستند و به نوعي هر يک در نبود ديگري تعريف مي شود، در حالي که آنها مفاهيمي موازي نيز هستند چرا که در جهان واقع عناصر «تغيير» و «تداوم» در کنار هم حضور دارند و اين حضور موازي است که هر يک را به صورت مجزا برجسته مي نمايد. بنابراين پاسخ به سوال اصلي اين نوشتار، با قيد «احتمالاً» همراه است.
باراک اوباما با شعار انتخاباتي «تغيير» توانست تصوير يک مصلح از خود به متقاضيان مشارکت سياسي در بازار انتخابات رياست جمهوري ارائه کند. اين تصوير کالايي بود که نه تنها در بازار داخلي تقاضاي زيادي داشت بلکه در بازار سياست بين الملل نيز از مزيت برخوردار بود. رفتار سياست خارجي دولت اوباما و نيز طراحي آن به عنوان برنامه يي براي عمل، هنوز شکل نگرفته است تا بتوان ميزان عناصر «تغيير» و «تداوم» در آن را بررسي کرد اما دانش انباشته شده در حوزه مطالعات سياست خارجي مي تواند مبنايي براي پيش بيني آن باشد. بر اساس مدل پيش نظريه «روزنا» به عنوان مبناي نظري مورد اجماع در مطالعات سياست خارجي، رفتار سياست خارجي بازيگران وابسته به متغيرهاي شخصيت تصميم گيرندگان، ديوان سالاري حکومتي، نقش، ويژگي هاي اجتماعي، و نظام بين الملل است. وزن نسبي و اولويت اين متغيرها بسته به اندازه سرزميني جمعيتي، ميزان توسعه يافتگي و ميزان بازبودگي ماهيت نظام سياسي بازيگران متفاوت است. در کشورهاي بزرگ، توسعه يافته و دموکراتيک نظير ايالات متحده اولويت متغيرهاي اثر گذار بر خروجي سياست خارجي بدين ترتيب است. 1- نقش و ميزان اختيارات تصميم گيرندگان 2-ويژگي هاي اجتماعي
3-ديوان سالاري4- نظام بين الملل 5- شخصيت تصميم گيرندگان.
اولويت اول براي نقش و آخر براي شخصيت گوياي اين است که تغيير افراد در جايگاه تصميم گيري هاي کلان سياست خارجي کمترين تاثير را بر خروجي سياست خارجي واحد سياسي مزبور دارد و افراد مختلف با ويژگي هاي شخصيتي متفاوت، در جايگاه و نقش تصميم گيري به ميزان زيادي به يک شيوه عمل مي کنند.
پديده نقش متاثر از مفهوم جامعه پذيري است. کارگزاران سياست خارجي افرادي هستند که به واسطه نقشي که بر عهده دارند، در موقعيتي قرار دارند که متضمن پذيرش مسووليت هايي است که بايد لحاظ شوند و توقعاتي که بايد برآورده شوند؛ اگر دارندگان آن نقش ها خواهان ماندن در آنها هستند. اين فرآيندي است که در قالب تعديلات رفتاري، جامعه پذيري کارگزاران سياست خارجي را شکل مي دهد. هر نقشي حدي از مجال براي تفاسير شخصي قائل مي شود که همان محدوده اثر پيش زمينه هاي شخصيتي است، اما هرچه سطح نقش دولتي بالاتر باشد، اقتضائات تحميلي نقش بيشتر و مجال بروز پيش زمينه هاي شخصيتي کمتر است. نکته ديگر اينکه اقتضائات نقش تنها رفتارها را تعديل نمي کند، بلکه در فرآيندي روانشناختي ايستارها و طرز تلقي پذيرنده نقش را نيز متاثر مي کند. بازيگر سياسي زماني که از کانديداتوري به دولتمردي، از اقليت به اکثريت، از اپوزيسيون به حکومت و از ضعيف به قوي تبديل مي شود، برداشت وي از جهان و مشکلاتش عميقاً تغيير مي کند که اين از تبعات مسووليت است. نقش از سه حوزه به هم مرتبط تاثير مي پذيرد؛ 1- اقتضائات رسمي2- اقتضائات غيررسمي3- محدوده گزينش آزاد يا منطقه الفراغ يعني همان محدود ه يي که فرد مي تواند توانايي و برتري شخصيتي خود را در آن به نمايش بگذارد و به واسطه عمل در آن حوزه است که مردم امريکا رئيس جمهور قوي را از ضعيف متمايز ارزيابي مي کنند. مطالعات مبتني بر شواهد تجربي حاکي از آن است که اين منطقه الفراغ در کشورهاي بزرگ توسعه يافته باز از جمله امريکا در مقايسه با سايرين در حداقل وسعت قرار دارد. همچنين برخي مطالعات حاکي از آن است که اقتضائات رسمي و غيررسمي نقش به مقدار زيادي حتي گرايشات حزبي تصميم گيرندگان سياست خارجي را بي اثر کرده است. بر اين اساس صرف نظر از اينکه چه شخصي و از چه حزبي عهده دار مسووليت باشد، متاثر از اقتضائات رسمي و غيررسمي ساختار نظام سياسي، ماهيت، ساخت و پايگاه طبقاتي و اجتماعي قدرت سياسي، روساي جمهوري ايالات متحده در حوزه سياست خارجي به ميزان زيادي مشابه رفتار مي کنند. تفاوت آنها عمدتاً در بعد روش ها و ابزارهاست، نه در اهداف و جهت گيري ها.
ويژگي هاي اجتماعي، ديوان سالاري حکومتي و نظام بين الملل در دوره رياست جمهوري اوباما نسبت به دوره قبل شاهد تغيير و تحول عمده يي نبوده است. ويژگي هاي اجتماعي و ديوان سالاري مشمول عناصر نسبتاً باثباتي هستند که مي تواند در تحليل مقايسه يي سياست خارجي بازيگران مختلف راهگشا و مطلوب باشد اما در مقايسه سياست خارجي يک بازيگر در دوره هاي مختلف فاقد مزيت هستند. به ويژه در جوامع توسعه يافته و دموکراتيک که در سطح بالايي از نهادينگي و سازماندهي هستند. بر اساس تقسيم بندي «جوهن گالتونگ»، طبقه متوسط گسترده در ايالات متحده در حکم مرکز ساختار اجتماعي در سطح نسبتاً بالايي از آگاهي سياسي، ايده مندي و اراده براي مشارکت و اثرگذاري سياسي قرار دارند و بخش کوچک پيراموني ساختار اجتماعي در اين کشور در حکم مقلد ايده هاي مرکزي است و براساس سازماندهي و طراحي کانال هاي ارتباطي حکومت و جامعه، هسته مرکزي تصميم گيري بيشتر متاثر از مرکز ساختار اجتماعي است. البته تخصص گرايي به ويژه در حوزه سياست خارجي در اين سازماندهي دروني شده است. روساي جمهور امريکا نمايندگان مرکز ساختار اجتماعي اند که ايستارهاي کمابيش مشترکي در باب پديده هاي سياسي و روش برخورد با آنها دارند. از طرف ديگر نظام بين الملل نيز در خلال انتقال قدرت از نومحافظه کاران به دموکرات ها شاهد تغيير در توزيع توانمندي ها، قطب بندي ها، موازنه ها و پويش ها نبوده است.
در تعداد و ميزان توانمندي بازيگران طالب حفظ وضع موجود و آناني که خواهان تغيير وضع موجود هستند، تفاوت چشمگيري مشاهده نمي شود و بر اين اساس ضرورتي براي تغيير در جهت گيري هاي سياست خارجي نيز وجود ندارد.
شايد تغيير در خروجي هاي سياست خارجي در قالب وابستگي هاي محيطي بهتر بتواند عناصر داخلي و خارجي را لحاظ کند. تغيير در رفتار سياست خارجي مي تواند با تغيير در اقتضائات درون جامعه محاطي و نيز در محيط بين المللي آن سنجيده شود. بسته به ميزان تغيير در محيط داخلي و خارجي، گونه هاي مختلفي از رفتار سياست خارجي مي تواند بروز کند. در وضعيت عادي زماني که ميزان تغيير، هم در محيط داخلي و هم در محيط خارجي اندک است، تداوم سياست خارجي و حتي در سطح سلسله مراتب بوروکراسي ميانه قابل پيگيري است. در وضعيت «مبتني بر تامل» تغيير در سطح داخلي اندک و در سطح خارجي بالاست که در نبود تقاضاهاي داخلي تصميم گيرندگان مي توانند به خوبي شيوه عمل را بسنجند. اگرچه تداوم يا تغيير در سياست ها در اين وضعيت در سطوح بالايي در تصميم گيرندگان ميسر است. در وضعيت «سرزنده» تغيير در محيط داخلي بالا و در خارج اندک است که مي تواند تغييرات راديکالي در جهت گيري هاي سياست خارجي را ايجاب کند و نهايتاً محيط «متشنج» که تغيير در هر دو سطح داخلي و خارجي بالا ارزيابي مي شود. ارزيابي محيط داخلي و خارجي امريکا براساس طبقه بندي فوق نيازمند قدري تسامح است چرا که مادامي که محيط در قالب عناصر و پيوندها تجزيه و تعريف نشود و معيار دقيقي براي ارزيابي تداوم يا تغييري آنها لحاظ نشود، طبقه بندي ها نمي توانند قابل اطمينان باشند. اما مسامحتاً مي توان امريکاي دوازدهم سپتامبر 2001 را در وضعيت محيطي «سرزنده» تلقي کرد که تغيير جهت راديکال در سياست خارجي ايالات متحده تغيير اولويت هاي آن و درگيري در دو جنگ نتيجه آن بود. ليکن استقبال از شعار انتخاباتي «تغيير» اوباما در سطح داخلي و خارجي را ضرورتاً نمي توان در حکم ورود به محيط «متشنج» تعبير کرد. به رغم برجستگي لفاظي ها و ژست هاي سياسي اوباما در باب تغيير مشهود است که محيط داخلي متاثر از سياست هاي راديکال نومحافظه کاران در حوزه سياست خارجي تغيير را مترادف با تعديل مي داند و محيط خارجي نيز تغيير را مترادف با چندجانبه گرايي و نه يک جانبه گرايي و در قالب اهداف مشترک تلقي مي کند. بنابر آنچه تاکنون گفته شد احتمالاً رفتار سياست خارجي امريکا در سطح اهداف، جهت گيري ها و استراتژي ها تغييري را شاهد نخواهد بود، بلکه تغييرات در سطح روش ها، ابزارها و تاکتيک ها ممکن به نظر مي رسد.
اين گزاره ها کلي تر از آن هستند که پاسخ هاي شفافي ارائه کنند. کليت رفتار سياست خارجي در قالب حوزه ها و مساله هاي مختلف قابل تفکيک است و در اين سطح است که تغيير و تداوم در کنار يکديگر قابل مشاهده هستند. در اين سطح مي توان بررسي کرد که آيا روش ها، ابزارها و تاکتيک هاي دولت اوباما در مقايسه با دولت بوش در قبال جمهوري اسلامي ايران تغيير خواهد کرد يا خير؟ ايالات متحده به عنوان تنها ابرقدرت نظام بين الملل کنوني بيشترين منافع را در حفظ وضع موجود دارا است و طبعاً بيشترين مسووليت را نيز در قبال آن احساس مي کند. وضع ساختاري موجود چه در قالب اصول و هنجارها و چه در سطح توزيع توانمندي ها براي اين کشور داراي مطلوبيت است. در مقابل جمهوري اسلامي ايران از مهم ترين بازيگران خواهان تغيير وضع موجود است که فارغ از ملاحظه مقدورات و محذورات خود در اين راستا به اقدامات عملي مبادرت مي کند. تغييري که جمهوري اسلامي خواهان آن است در درون ساختار و در سطح توزيع توانمندي ها نيست، بلکه اصول و هنجارهاي ساختار کنوني را نامطلوب و ناعادلانه ارزيابي کرده و در پي تغييرات ساختاري است.
بر اين اساس به واسطه اهداف متعارضي که طرفين در تعقيب آن هستند به ناگزير در موضع تقابل با يکديگر قرار مي گيرند. اين وضعيتي است که طي 30 سال گذشته تداوم يافته و باراک اوباما نيز ايران را يکي از بزرگ ترين چالش هاي سياسي دولت خود خوانده است.
در مورد ايران، تغيير رفتار جمهوري اسلامي در قالب دست کشيدن از غني سازي اورانيوم و عدم حمايت از جنبش هاي آزاديبخش- به قول آنان تروريسم- و عدم ممانعت و کارشکني در روند صلح اعراب و اسرائيل در اولويت سياست خارجي ايالات متحده در دوره بوش قرار گرفت. اين هدف به شيوه هاي گوناگون تعقيب شد. برخي حتي براي جنگ در افغانستان و عراق نتايج ثانوي براي جمهوري اسلامي ايران را مفروض قرار مي دهند. از جمله جو بايدن معاون اوباما مي گويد؛ «نئوکان ها بر اين عقيده بودند که نمايش قدرت امريکا در زير گوش ايران، موجب عقب نشيني مقامات ايران خواهد شد.» تحريم هاي تنبيهي در قالب شوراي امنيت سازمان ملل و نيز تحريم هاي چندجانبه و يک جانبه شيوه برجسته دولت بوش در تغيير رفتار ايران بود، با اين فرض که در انزوا قرار گرفتن جمهوري اسلامي مي تواند به تغيير رفتار آن منجر شود. مشوق ها و پاداش ها در کنار تحريم ها به ويژه در دوره دوم رياست جمهوري نومحافظه کاران روي ديگر تاکتيک آنان بود. ديپلماسي چندجانبه اروپاييان به نمايندگي از ايالات متحده مويد اولويت تاکتيک بازدارندگي بر اساس مشوق ها و تنبيهات بود. در جهت کارآمدتر کردن اين شيوه، امريکا حاضر به پرداخت امتيازاتي به رقباي خود، چين و روسيه، براي فاصله گرفتن از ايران شد. مذاکره رودررو در سطح سفير، در مورد اوضاع عراق را با دولتمردان ايراني پذيرا شد. پيشنهاد پيوستن به گروه 1«5 را در صورت دست کشيدن ايران از غني سازي به صورت يک جانبه و به عنوان يک مشوق مطرح کرد و در اواخر اين دوره از باز کردن دفترحافظ منافع خود در تهران صحبت به ميان آورد. اين در حالي بود که در خلال اين سال ها هراز چند گاهي روي ميز بودن گزينه نظامي يادآوري مي شد. بر اين اساس دولت بوش در قبال ايران سياست چماق و هويج (نيش و نوش) را تعقيب کرد که در عمل تغيير رفتاري مدنظر را نتيجه نداد.
بسياري از تحليلگران معتقدند تيم انتخابي سياست خارجي و امنيتي اوباما نشان مي دهد سياست خارجي وي تفاوت چنداني با دولت قبلي نخواهد داشت. اوباما به رغم شعارهاي راديکال، در انتخاب همکارانش ميانه روي پيشه کرده است. ابقاي «گيتس» در وزارت دفاع و انتخاب «هيلاري کلينتون» به عنوان يک دموکرات تندرو در وزارت خارجه شاهدي بر اين مدعاست.
کلينتون در جلسه توجيهي کميته روابط خارجي سنا، سياست تقابل با ايران را در قالب ديپلماسي، اعمال تحريم و ائتلاف با ساير متحدان اعلام کرد. جوزف بايدن نيز از طرفداران رويکردهاي نرم افزاري در قبال ايران بوده است.
وي معتقد است تروريسم به حيات خود ادامه خواهد داد. در حالي که برخوردهاي سخت افزاري با دولت هاي خاورميانه مي تواند به شکلي معکوس به رشد فزاينده تروريسم بينجامد.
شخص اوباما نيز معتقد است در مقابل ايران به عنوان يک تهديد هنوز همه راه هاي ديپلماتيک آزمايش نشده و مي توان با مشوق هاي بيشتر آن را وادار به تغيير رفتار کرد. به اعتقاد وي تهديد ديگر چاره ساز نيست و يک ديپلماسي قاطع که به واسطه همه ابزارهاي قدرت از جمله سياسي، اقتصادي و نظامي حمايت شود، راهگشاست. وي در مصاحبه با شبکه ان بي سي سياست واشنگتن در برابر تهران را «چماق و هويج» دانست و بر ضرورت توسل به يک «ديپلماسي سختگيرانه» تاکيد ورزيد. به اين شيوه که به تهران مشوق هاي اقتصادي و بازرگاني ارائه خواهد کرد و در صورت خودداري تهران از توقف برنامه هسته يي خود، خواستار تشديد تحريم ها عليه آن کشور با همکاري شرکاي بزرگ تجاري ايران، مثل چين، هند و روسيه خواهد شد.
با اين اوصاف، سياست خارجي دولت جديد در قبال ايران نه تنها در اهداف بلکه در روش ها نيز تغيير چنداني را شاهد نخواهد بود. تفاوت هاي عمده حول افزايش مشوق ها و تنبيهات و تکيه بيشتر بر رويکرد چندجانبه گرايانه در جلب نظر متحدان است. شايد بتوان پيشنهاد مذاکرات بدون پيش شرط در سطوح بالا را در قالب مشوق ها طبقه بندي کرد. گرايش به چندجانبه گرايي در مقابله با ايران، در دوره دوم بوش نيز مشهود بود. اما تکيه بيشتر بر اين رويکرد در دولت کنوني، مکمل سياست چماق و هويج و در راستاي افزايش کارآمدي آن است. ضرورتاً ميان چندجانبه گرايي و سياست هاي معتدل همبستگي وجود ندارد. گرچه دستيابي به تصميمات مشترک در چندجانبه گرايي مستلزم ملاحظه منافع ديگران است و اين مي تواند به معناي تعديل باشد، اما در جنبه يي ديگر مي تواند چنين تعبير شود که امريکا در جهت جلب رضايت سايرين حاضر است هزينه هاي بيشتري بپردازد. اين جنبه از چندجانبه گرايي مي تواند با سياست هاي راديکال نيز توام باشد. محيط خارجي به عنوان بستر موضوعي سياست خارجي، در ذات خود متحول است و لذا سياست خارجي عميقاً متاثر از بازخوردهاست. به عبارت ديگر مي توان گفت تغيير سياست خارجي امريکا در قبال جمهوري اسلامي ايران تابع تغيير در رفتار اين واحد سياسي است. اين در حالي است که طرفين به ويژه طرف ايراني، تغيير در سياست هاي خود را مشروط به تغيير در سياست هاي طرف مقابل مي دانند. شواهد حاکي از آن است که تغيير رفتار جمهوري اسلامي در قبال امريکا امکانپذير نيست. محوريت امريکا و اسرائيل به عنوان پديده هاي کانوني، اصول ثابت سياست خارجي جمهوري اسلامي ايران در سه دهه اخير بوده است. عملگرايي در ذيل اين اصول ثابت قابل تعريف بوده اند، گاهي در حاشيه آنها و گاهي در خدمت آنها. اما هيچ گاه اين اصول موضوع محاسبات عملگرايانه نبوده اند. اين اصول، اصول رفتاري و در جهت نيل به اهداف نيستند، بلکه اصولي عقيدتي و خود اهداف هستند. آنها نتيجه پارامترهاي هستي شناسي انقلاب اسلامي هستند.
همان گونه که گفته شد جمهوري اسلامي وضع موجود را نه صرفاً در شيوه توزيع توانمندي ها، بلکه در اصول و هنجارهاي ساختاري اش نمي پذيرد. اينکه تصميم گيرندگان در جمهوري اسلامي به چه ميزان به اين هستي شناسي پايبند هستند چندان اهميتي ندارد، چرا که در هر صورت آنان براساس اقتضائات ساختاري آن عمل مي کنند. اين هستي شناسي در قالب فرهنگ ساختاري سياست جمهوري اسلامي ايران، دروني شده و نهادينه شده است و از اقتضائات آن گريزي نيست. بنابراين صرف نظر از اينکه چه گروه هايي و با چه ميزان از پايبندي به اين هستي شناسي قدرت را در جمهوري اسلامي در دست داشته باشند، اين اصول تداوم خواهند داشت. عالي ترين سطوح تصميم گيري در جمهوري اسلامي به واسطه اقتضائات نقش، همواره در پايبندي به اين اصول تاکيد ورزيده اند. طيف نخبگان جديد نيز به ميزان بسياري به اين منظومه شناختي تعلق و تعهد دارند و با توجه به جايگاهي که در ساخت قدرت سياسي در درون نظام دارا هستند، مي توان پيش بيني کرد احتمالاً تسلط آن بر قوه مجريه در دوره بعدي نيز تداوم خواهد يافت.
از طرف ديگر سياست ارائه مشوق ها در کنار تنبيهات، سياستي در قالب نظريه بازي ها و مبتني بر فرض گزينش عقلاني است. يعني بازيگران براساس عقلانيت ابزاري (هدف - وسيله) و در قالب محاسبات سود - هزينه همواره گزينه يي را انتخاب مي کنند که بيشترين سود و کمترين هزينه را در راستاي اهدافشان به دنبال دارد. اين نظريه فرض را بر مدرن بودن هستي شناسي همه بازيگران و تکيه صرف آنان بر عقلانيت ابزاري مي گذارد. اين در حالي است که نظام هاي مبتني بر هستي شناسي الهي در ذات خود عقلانيت ابزاري را نفي و نهي مي کنند. سياست خارجي جمهوري اسلامي در سه دهه گذشته مبتني بر گونه يي خاص از عقلانيت غيرابزاري و بر پايه اصولي عقيدتي استوار بوده است و دليلي نيز براي تغيير بنيادين شيوه محاسبات در آينده وجود ندارد. بنابراين مي توان پيش بيني کرد احتمالاً سياست خارجي دولت اوباما در قبال ايران، به اهداف مدنظر خود - تغيير رفتار جمهوري اسلامي - دست نخواهد يافت.
در مجموع مي توان چنين نتيجه گرفت که سياست خارجي ايالات متحده در دولت اوباما در قبال ايران هم در سطح اهداف و جهت گيري ها و هم در سطح روش ها تداوم سياست هاي گذشته خواهد بود که در دستيابي به اهدافش موفقيت چنداني قابل تصور نيست. اين وضعيت نتايجي ثانوي براي طرفين در بر خواهد داشت. از يک طرف مي تواند ناکار آمدي روش هاي کنوني و ضرورت تغيير آنها را به اثبات برساند و از طرف ديگر با توجه به توقع بالايي که شعار «تغيير» در افکار عمومي ايجاد کرده است، تداوم سياست ها و عدم موفقيت آنها در دستيابي به اهداف، مي تواند به کاهش محبوبيت اوباما و دموکرات ها بينجامد.