رضا شجاعيان

چندي پيش لايحه انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات با مخالفت شوراي نگهبان براي اصلاح مجدد به مجلس بازگشت. درباره اين لايحه که در روزهاي پاياني دولت سيدمحمد خاتمي به مجلس هفتم ارائه و در دولت نهم با اعمال تغييراتي به مجلس تقديم شد با کامبيز نوروزي حقوقدان و مدرس حقوق مطبوعات به گفت وگو نشستيم. نوروزي معتقد است حتي اگر اين لايحه مورد ايراد شوراي نگهبان قرار نمي گرفت قانوني بي اثر است، چرا که برخلاف عنوانش هيچ گونه امکان و زمينه يي براي دسترسي به اطلاعات ايجاد نمي کند.

---

- علت تصويب لايحه آزادي اطلاعات در دولت هشتم چه بود؟

دلايل متعدد است. ابتدا اجازه دهيد من يک بحث اساسي و مبنايي انجام دهم. يکي از مسائل تعريف واژه اطلاعات است. اصلاً مفهوم دسترسي آزاد به اطلاعات چيست؟ براي تحقق حق دسترسي به اطلاعات چه شرايطي بايد وجود داشته باشد و چه آثاري ايجاد مي کند؟

حق دسترسي آزاد به اطلاعات در زمره حقوق اساسي ملت به شمار مي آيد و آن چيزي که در اين مقوله اهميت درجه اول دارد اين است که ملت بايد به اطلاعات دسترسي پيدا کنند. اين حق، يک حق عمومي است و به جهت پيشبرد مفاهيمي از قبيل حق حاکميت ملي، آزادي بيان و امثالهم به کار مي رود. در مفهوم اطلاعات در وهله اول اطلاعاتي که مربوط به دولت است اهميت دارد. اين اطلاعات انواع مختلفي دارد. اطلاعات سياسي و اطلاعات اقتصادي جزء مهم ترين اطلاعاتي است که در مفهوم حق دسترسي آزاد به اطلاعات مطرح مي شود. بحث اين است که جامعه بايد به اينها دسترسي داشته باشد و اين اطلاعات براي اطلاع عموم منتشر شود. کارکرد يا فايده اصلي حق دسترسي آزاد به اطلاعات اين است که اولاً اطلاعات در تثبيت و تحکيم قدرت بسيار موثر است. بخش بزرگي از مفهوم اقتدار بر پايه اطلاعات شکل مي گيرد و امتيازات و رانت هاي بسياري توليد مي کند. مساله اصلي اين است که در زماني که اطلاعات در انحصار گروه يا گروه هاي خاصي قرار دارد امکان سوء استفاده از قدرت افزايش پيدا مي کند. از طرفي وقتي مردم هم امکان دسترسي به اطلاعات نداشته باشند امکان تفاوت عمومي ايجاد نمي شود. اينجا من تاکيد مي کنم بر حق حاکميت ملي که به خصوص در اصل 56 قانون اساسي ايران به صراحت تمام روي آن تاکيد شده است. خب اگر ملت مي خواهد حق حاکميت خود را اعمال کند بايد بداند در کشور چه مي گذرد.

مثال مي زنم، فرض بفرماييد انواع قراردادهاي دولتي را شما آگاهي داريد بخش قابل توجهي از بودجه کشور را بودجه عمراني تشکيل مي دهد. اين بودجه مطابق رويه ها و مقررات از طريق عقد قرارداد با پيمانکاران و مشاوران هزينه مي شود، يعني دولت هر ساله صدها و بلکه هزاران قرارداد براي هزينه کردن بودجه هاي عمراني منعقد مي کند. علاوه بر اين بسياري از شرکت هاي دولتي هم هستند که بودجه شان شايد در رديف بودجه نيايد اما آنها هم کار اقتصادي انجام مي دهند.

اگر بخواهم مثال ديگري هم بزنم قراردادهاي نفتي است که شايد گرانقيمت ترين قراردادها باشد. اين قرارداد ها چگونه منعقد مي شود، مبلغ شان چقدر است و با چه شرايطي امضا مي شوند؟ بالاخره اينها بودجه ملت و متعلق به مردم است. اينها چگونه و از چه طريقي هزينه مي شوند؟ همه اينها اطلاعاتي است که جامعه بايد داشته باشد تا از اين طريق بتواند نظارتش را انجام دهد.

اتفاقاً در اين سال ها که بحث فساد اداري به شدت مطرح است، بايد بگوييم بخش بزرگي از فساد ناشي از اين است که نظارت عمومي بر عملکرد اقتصادي دولت وجود ندارد. جامعه هيچ اطلاعي از عملکردهاي اقتصادي ندارد. اغلب اين قراردادها مهر محرمانه مي خورد. فرض بفرماييد اطلاعاتي که در حوزه شهرداري توليد مي شود؛ در مورد کاربري هاي املاک، طرح هاي تفصيلي که همه اش امتيازاتي توليد مي کند و مي تواند منشاء سوءاستفاده قرار گيرد.

حق دسترسي آزاد به اطلاعات، ديوار آهنين پيرامون اطلاعات را مي شکند و به جامعه اجازه مي دهد از آنچه در ساخت قدرت مي گذرد مطلع شود تا از اين طريق هم نظارتش را براي حفظ سلامت امور انجام دهد و هم اينکه جلوگيري کند از ايجاد رانت ها که شيوه يي تبعيض آميز است. زماني که همه مي دانند چه اتفاقي قرار است بيفتد ديگر رانتي براي کسي توليد نمي شود.

اين به طور بسيار خلاصه و به مفهوم ساده، مفهوم حق آزادي دسترسي به اطلاعات است.

- با توجه به توضيحاتي که فرموديد در لايحه فعلي چه نقايصي وجود دارد که شما اجراي آن را بلااثر مي دانيد؟ بالاخره وجود يک قانون هر چند ناقص مي تواند راهگشاي استفاده مردم از حقوق شان باشد.

خب از تعريف مفاهيم برمي گرديم به اين لايحه تا ببينيم موارد موجود در آن تا چه حد توانسته به مفهومي که به آن اشاره کردم پاسخ بدهد.

اولاً تعريفي که از اطلاعات در بند الف ماده يک اين لايحه شده مي گويد هر نوع «داده» که در اسناد مندرج باشد يا به صورت نرم افزاري ذخيره شده يا به وسيله هر وسيله يا شيء ديگري ضبط شده باشد. ببينيد اين تعريف به شکلي است که تقريباً بود و نبودش يکي است. اول اينکه از لحاظ منطقي غلط است. اين تعريف دچار دور شده چون داده همان اطلاعات است. اطلاعات يعني چه؟ يعني داده، داده يعني چه؟ يعني اطلاعات. داده، فارسي واژه اطلاعات است. بنابراين اين بند اشکال دارد يعني اصلاً تعريف نيست. در اين تعريف بايد بر عناصري نظير اسناد و مدارکي که نزد دستگاه هاي دولتي وجود دارد تاکيد مي کرد و مصاديق را به صورت کامل ذکر مي کرد. به جهت اينکه ما يک مشکل جدي در ايران داريم.

دولت در ايران، منظورم دولت در مفهوم کلي است نه يک دولت معين، به دليل خصلت تماميت خواهي و رانت جويي اساساً هيچ گاه تمايل ندارد اطلاعات منتشر شود. شما اگر ملاحظه کنيد سال هاي طولاني است که قراردادهاي نفتي در ايران محرمانه تلقي مي شود. اغلب قراردادهاي مهم و گرانقيمتي که دولت منعقد مي کند چه قراردادهاي داخلي و چه بين المللي رسماً محرمانه مي شود.

آنهايي هم که رسماً محرمانه نيست عملاً محرمانه مي شود يعني اگر خود شما به عنوان يک روزنامه نگار مراجعه بفرماييد به مثلاً وزارت نيرو که سوال کنيد شما قراردادهايي که براي احداث فلان نيروگاه منعقد کرديد به ما بدهيد، کسي به شما اين اطلاعات را نمي دهد.

- پس شما آغاز متن اين لايحه را هم دچار اشکال مي بينيد؟

بله. ذکر مصاديق در اينجا مهم است. به جهت اينکه اگر قرار است واقعاً حق دسترسي به اطلاعات آزاد باشد اين لايحه بايد در راستاي مهار قدرت دولت براي بستن راه هاي دستيابي به اطلاعات عمل کند که اين کار را نکرده.

- به جز نقص در تعريف آيا در مواردي که به اجراي لايحه مربوط است شما نکته يي مي بينيد که اجراي اين قانون را بي اثر کند؟

در ماده 2 همين لايحه نوشته شده هر شخص ايراني حق دسترسي به اطلاعات عمومي را دارد مگر آنکه قانون منع کرده باشد. خب اين «مگر» يعني چه؟ اينجا يک استثنا قائل شده که اساساً همين يک جمله تمام اين لايحه را از بين برده است. مشکل همين جا است. شما مي بينيد ساده ترين اطلاعات در ادارات مهر محرمانه مي خورد. اين لايحه اگر 500 ماده هم داشته باشد اين يک جمله مجموعه اش را بدون اثر مي کند. در حال حاضر طبقه بندي اطلاعات و اسناد دولتي مطابق با قانون مجازات افشاي اسناد طبقه بندي و محرمانه انجام مي شود که يک قانون قديمي است. اين قانون که پيش از انقلاب به تصويب رسيده تمام مقامات دولتي را به طور مبسوط اليد آزاد گذاشته تا اطلاعات و اسناد را طبقه بندي کنند. ماده 2 نشان دهنده اين است که اين لايحه اصلاً در پي دسترسي آزاد به اطلاعات نيست و فقط مي خواهد يک تيتر شيک درست کند که بگويند حق دسترسي آزاد به اطلاعات هم وجود دارد. اين ماده به طور بسيار ساده اين حق را از بين برده است. اين استثنايي که اينجا وارد کرده اگر بخواهم با ترمونولوژي حقوقي بگويم از مصاديق تخصيص اکثر به شمار مي آيد، يعني يک استثنايي ايجاد کرده که تمام موضوعات مشمول حکم را از خود حکم استثنا کرده. ما اين را مي گوييم تخصيصي اکثر که گفته مي شود قبيح است يعني ممنوع قلمداد مي شود. من البته در اين فرصت محدود نکات مهم را مي گويم. باز هم در ادامه ماده 2 مي گويد استفاده از اطلاعات عمومي يا انتشار آنها تابع قوانين و مقررات مربوط خواهد بود. اطلاعات عمومي چيست؟ طبعاً اگر خود واژه را مبناي تعريف قرار دهيم آن اطلاعاتي است که به همه جامعه مربوط مي شود مثل آمارهاي اقتصادي. خب اين قسمت هم محل ايراد است. مساله کسب اطلاعات مقدمه مقوله مهم تري است که آن هم انتشار آنها است. شما ممکن است به اندازه يک اتاق اطلاعات داشته باشد اما نتوانيد آن را منتشر کنيد. اين اطلاعات به هيچ دردي نمي خورد. لذا مفهوم حق آزادي دسترسي به اطلاعات در کنار حق انتشار آزاد اطلاعات معنا پيدا مي کند. در همين ماده باز هم جمله يي آمده که کل اين قانون را منتفي مي کند. در ادامه ماده 2 تقريباً انتشار اطلاعات را محدود مي کند.

- يکي از ايرادات شوراي نگهبان به اين لايحه بحث اطلاعات موسسات خصوصي است. آيا اساساً لازم است موسسات خصوصي اطلاعات خود را در اختيار عموم بگذارند؟

در اين قانون بحث اطلاعات موسسات خصوصي مطرح شده است. موسسات خصوصي موظفند با رعايت مقررات اين قانون اطلاعات مورد نياز افراد که براي اجراي حقوق يا حمايت از حقوق آنان ضروري است در دسترس آنان قرار دهند. اين به نظر من يک گم کردن اصل صورت مساله است. اطلاعات اصلي ما در دستگاه هاي دولتي است. قبول دارم موسساتي هستند که اطلاعات شان وابسته به دستگاه دولتي است، مثلاً پيمانکاراني را فرض کنيد که قراردادهاي دولتي را به اجرا مي گذارند اما تاکيد کردن روي اين نکته به گونه يي گمراه شدن از مسير است.

مساله اين است که اگر شما به شهرداري مراجعه کنيد و بخواهيد بدانيد در پنج سال آينده در اين منطقه چه اتفاقاتي مي افتد کسي پاسخ شما را نمي دهد. همچنين شرکت نفت و ديگر ادارات. همچنان که تمام قدرت اقتصادي در دست دولت است اطلاعات هم در آنجا توليد مي شود. من در اينجا عرض کنم که قبول دارم پاره يي از اطلاعات مستقيماً با امنيت ملي سروکار دارد آن هم اطلاعات نظامي و امنيتي است. اينها حقيقتاً اطلاعاتي است که نمي شود منتشر کرد. در اين گونه موارد حق دسترسي آزاد به اطلاعات جاري نيست.

- نکته ديگري که مي شود در اينجا مطرح کرد اين است که برخي اطلاعات سياسي قابليت انتشار فوري را ندارد. در اين باره ماده يي در اين لايحه قرار گرفته نشده است؟

ببينيد در زندگي سياسي هر جامعه اتفاقات بسياري مي افتد که نمي شود به شکل فوري منتشر کرد. ولي بايد مشمول مرور زمان شود. مثلاً در مراودات مربوط به سياست خارجي. يک لايحه خوب دسترسي آزاد به اطلاعات بايد اين نکته را مدنظر داشته باشد که براي پاره يي اطلاعات محرمانه مرور زمان در نظر بگيرد، کاري که در خيلي از کشورهاي پيشرفته و دموکراتيک دنيا وجود دارد. مثلاً براي يکسري اسناد مرور زمان 10 ساله وجود دارد، يعني شما بعد از اين مدت مي توانيد به اين اطلاعات دسترسي پيدا کنيد منتها اينها بايد به دقت تعريف شود و از واگذاري موضوع به سليقه حاکمان خودداري شود. مسوولان حکومت در هر زمان معمولاً دلشان نمي خواهد اطلاعات منتشر شود. بنابراين نبايد طبقه بندي را بر مبناي سليقه افراد گذاشت؛ چيزي که امروز هست. بايد شفاف توضيح داد که چگونه اطلاعات طبقه بندي مي شوند و با چه ملاک ها و معيارهايي اين کار صورت گيرد و مرور زمان آنها چقدر است. از اين گذشته تصميم گيري در اين موارد بايد توسط هيات ها انجام شود نه افراد تا از مداخله دولت کاسته شود.

-آيا قائل به اين هستيد که اقشار و گروه هاي خاص اجتماعي بايد با تشريفات شفاف تري به اطلاعات دسترسي داشته باشند؟

بله. در اين لايحه دو سه گروه هستند که بايد به طور اختصاصي بدان ها پرداخته شود. يک دسته خبرنگاران هستند که بايد برايشان حقوق ويژه و خاصي درنظر گرفته شود چون خبرنگاران براي خودشان اطلاعات را نمي خواهند، مي خواهند آن را منتشر کنند. دسته ديگر پژوهشگرانند. الان اطلاعات مربوط به آسيب هاي اجتماعي و جرائم در ايران در وزارت کشور جمع مي شود و سال هاي طولاني است که تقريباً کسي اجازه دسترسي به اين اطلاعات را ندارد، خب چرا؟

هيچ دليلي وجود ندارد. هيچ دليلي که به امنيت ملي و نظم عمومي مربوط باشد وجود ندارد.

-آقاي نوروزي گذشته از انتقادات شما به اين لايحه فکر نمي کنيد که وجود همين قانون ناقص هم مي تواند به توسعه دموکراسي در ايران کمک کند؟ بالاخره اطلاعات نقش مهمي در مشارکت و نظارت مردم در نظام هاي سياسي دارند؟

بنده به طور کلي در نظريه حقوقي خودم براي قانون به خصوص در زيرساخت هاي جامعه و دموکراسي نقش مهمي قائل نيستم. قانون نيست که دموکراسي مي سازد. ساختارها و مناسبات سياسي- اجتماعي هستند که دموکراسي يا آمريت توليد مي کنند. اينکه در سال هاي طولاني در ايران حق دسترسي آزاد به اطلاعات به رسميت شناخته نشده دليلش اين نيست که قانون نداريم، دليلش اين است که اصولاً ساخت قدرت چه ساخت سياسي و چه اداري در ايران به دليل گرايشاتش تلاش مي کند از تمام اهرم هايي که به اين اقتدار کمک مي کند، استفاده کند.

يکي از اهرم هاي بسيار مهم اطلاعات است. من مخالف اين نيستم که قانون دسترسي آزاد به اطلاعات تصويب شود، معتقدم چنين قانوني بايد بررسي، طراحي و تصويب شود. مساله اينجا است. حتي لايحه يي که در دولت آقاي خاتمي تهيه شده بود اگرچه خيلي بهتر از اين لايحه بود، ايرادات بنيادين وجود داشت که نمي گذاشت موفق باشد و حق دسترسي آزاد به اطلاعات محقق شود.

شما نمي توانيد در چنين قانوني حق دسترسي آزاد به اطلاعات را ببينيد اما مي توانيد مقررات مربوط به طبقه بندي اسناد و مدارک را پيش بيني کنيد. بايد اين نکات به طور شفاف بيايد که هر کسي هر طور دلش خواست روي اطلاعات مهر محرمانه نزند. مصاديق اطلاعات و نحوه دستيابي به آنها بايد مشخص شود. مهم اين است که بايد نهادهاي واسط به اين اطلاعات دسترسي پيدا کنند. اين نهادهاي واسط عبارتند از؛ مطبوعات و نهادهاي مدني. اينها اطلاعات را به دست بياورند و سپس در جامعه منتشر کنند. اين نهادهاي واسط چگونه به اطلاعات دسترسي داشته باشند. در بعضي موارد تشريفات خيلي مهم است که نبايد به آيين نامه واگذارش کرد بلکه بايد در قانون بيايد. بنابراين مکانيسم ها بايد تعريف شود. ما حتي در دوران آقاي خاتمي که جزء روشن ترين ادوار تاريخ معاصر ايران است در زمينه اطلاعات محدوديت مشاهده مي کنيم. چرا که ساخت سياسي و اداري ما اين گونه است. اين ساخت مستقل از افراد عمل مي کند ولو اينکه در آن دوران افراد به آزادي اطلاعات معتقد بودند. ما اينجا با يک تناقض مواجهيم. در چنين ساختاري اين قانون به درستي پياده نمي شود. ولي مي توان به يک حداقل هاي تضمين شده يي در اين شرايط اکتفا کرد که اين لايحه همان حداقل ها را تامين نمي کند.

-چرا دولت آقاي خاتمي اينقدر دير اقدام به تهيه لايحه دسترسي آزاد به اطلاعات کرد؟

در آن زمان خب مقاومت بسيار بود اما آن لايحه لااقل به عنوان خودش وفادار بود. لايحه فعلي تنها براي ارائه به افکار عمومي تهيه شده بود و نبودش به اعتقاد من هيچ اثري ندارد.

-اگر بنا بر اعتقاد شما لايحه مناسبي طراحي شود، آيا طبق گفته برخي نمايندگان مجلس در مسير اجراي اين قانون در جامعه نيازمند فرهنگسازي نيز هستيم؟

شما با اين سوال تان روي رابطه حقوق و فرهنگ تاکيد مي کنيد. در اينجا موضوع اصلي قانون دولت است. در قوانيني که موضوع اصلي اش برمي گردد به فرهنگ عمومي دقيقاً ما بايد به ظرفيت هاي فرهنگ عمومي و گرايشات و مناسبات حاکم در سطح فرهنگ عمومي توجه کنيم. چون قوانيني که با ساختار فرهنگي همخواني ندارند محکوم به شکستند.

اما در اين قانون موضوع اصلي دولت است نه مردم. اطلاعات دست مردم نيست. به همين جهت مشکل فرهنگ عمومي را در اينجا نخواهيم داشت.